Saisir le défenseur des droits

Le Défenseur des droits (DDD) est une autorité constitutionnelle indépendante.

Inscrite dans la Constitution depuis 2008, elle a été réellement instituée en 2011 (loi organique n° 2011-333 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits et loi n° 2011-334 du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits).

Sa mission est de veiller « au respect des droits et libertés par les administrations de l’Etat, les collectivités territoriales, les établissements publics, ainsi que par tout organisme investi d’une mission de service public » (article 71-1 de la Constitution).

Elle a pris la suite de quatre autorités administratives indépendantes dont elle a absorbé les missions et le personnel : le médiateur de la République, le défenseur des enfants, la Haute Autorité de lutte contre les discriminations et pour la promotion de l’égalité (HALDE), et la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS).

Concrètement, elle est chargée (article 4 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits) :

• de veiller à la protection des droits et des libertés dans le cadre des relations avec les administrations ;
• de défendre et promouvoir l’intérêt supérieur et les droits de l’enfant ;
• de lutter contre les discriminations prohibées par la loi et promouvoir l’égalité ;
• de veiller au respect de la déontologie par les personnes exerçant des activités de sécurité ;
• d’orienter vers les autorités compétentes les lanceurs d’alertes et de veiller aux droits et libertés de ces derniers (depuis la loi du 9 décembre 2016 relative à la compétence du défenseur des droits pour l’orientation et la protection des lanceurs d’alerte).

Le terme Défenseur des droits (DDD) désigne à la fois l’institution et la personne qui la préside. Celle-ci est nommée par le président de la République « pour un mandat de six ans non renouvelable » et non révocable, après avis des commissions permanentes compétentes de l’Assemblée nationale et du Sénat (article 71-1 de la Constitution).

Depuis 2014, le Défenseur des droits est  Jacques Toubon.

Outre les avis qu’il rend suite aux réclamations qui lui sont soumises, le Défenseur peut mener « toute action de communication et d’information jugée opportune », conduire tous travaux de recherche et publier tous rapports sur un thème donné, ainsi que formuler « toute recommandation » (articles 34 et 36 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits).

Il remet un rapport annuel d’activité au président de la République et au Parlement, qu’il doit publier (article 36 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits).

Le Défenseur des droits peut être saisi principalement dans deux hypothèses par les personnes détenues :
– soit pour le règlement d’un litige avec une administration ou un service public dans le cadre de sa fonction de médiation (par exemple pour des problèmes relatifs aux impôts, aux formalités administratives ou lorsque la personne rencontre des litiges avec le service comptabilité ou le groupement privé co-gestionnaire de l’établissement, etc.) ;

– soit pour dénoncer des atteintes à la « déontologie de la sécurité » (brimades infligées par des personnels, fouilles corporelles ou de cellule injustifiées, objets volés ou détruits, usage disproportionné de la force, etc.).

Dans cette seconde hypothèse, le Défenseur reprend les missions de la Commission nationale de déontologie de la sécurité (CNDS). En une dizaine d’années d’existence, la CNDS a rendu de nombreux avis permettant d’établir les faits dans des cas d’allégations de non-respect des règles déontologiques, en recommandant parfois la poursuite disciplinaire de personnels ou des changements de pratiques ou de réglementation.

Selon le thème de la réclamation, le Défenseur tentera de mettre en place une « résolution amiable des différends » ou mènera une enquête en vue de rendre un avis et d’éventuelles recommandations. En pratique, la plupart des réclamations des détenus sont soit adressées au délégué local du Défenseur des droits si elles relèvent de la médiation, soit traitées par le pôle « déontologie de la sécurité » si elles relèvent de cette problématique.

Le Défenseur ne pouvant « remettre en cause une décision juridictionnelle » (article 33 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits), il est inutile de s’adresser à lui à propos de sa condamnation ou de toute autre décision émanant d’un juge.

Le Défenseur des droits (DDD) est organisé autour de trois grandes thématiques correspondant à ses missions : « défense et promotion des droits de l’enfant », « lutte contre les discriminations et promotion de l’égalité » et « déontologie dans le domaine de la sécurité ».

Sur chacune de ces thématiques, le DDD est assisté par un « collège » composé de membres bénévoles « désignés en raison de leurs connaissances ou de leur expérience » (articles 13 à 15 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits), et d’un adjoint permanent du DDD, également vice-président d’un collège (article 11 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits). Le Défenseur est aussi assisté d’un « délégué général à la médiation avec les services publics ».

Chaque collège doit être consulté par le Défenseur sur « toute question nouvelle » qu’il doit aborder lors de ses missions, ou sur tout cas dont il est saisi ayant une « portée particulière » (par exemple, en matière de déontologie de la sécurité, affaires ayant abouti à un décès ou des blessures graves).

Au titre de son activité de médiation, le Défenseur est doté de « délégués » bénévoles sur tout le territoire, qui peuvent notamment « instruire des réclamations et participer au règlement des difficultés signalées » dans leur ressort géographique (article 34 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits).
La loi prévoit en outre qu’« un ou plusieurs délégués » doivent être désignés pour « chaque établissement pénitentiaire » (article 34 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits).

Leur mise en place est désormais effective en milieu pénitentiaire. Dans les plus grands établissements, les délégués du DDD assurent des permanences à raison d’une ou plusieurs demi-journées par semaine. Dans les autres, le détenu peut solliciter un rendez-vous, soit en s’adressant au service pénitentiaire d’insertion et de probation (SPIP), soit en écrivant au Défenseur à Paris (contact).

Le DDD et l’ensemble de son équipe sont « astreints au secret professionnel pour les faits, actes ou renseignements dont ils ont connaissance en raison de leurs fonctions », sous réserve des « éléments nécessaires à l’établissement des avis, recommandations, injonctions et rapports » (article 38 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits). Néanmoins, « aucune mention permettant l’identification de personnes physiques ne peut être faite dans les documents publiés sous l’autorité du défenseur des droits » sans l’accord des intéressés.

La loi prévoit différents modes de saisine du Défenseur des droits (DDD).

  • Saisine directe :

Le DDD peut tout d’abord être saisi directement « par toute personne qui s’estime lésée dans ses droits et libertés » (article 5 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits) par une administration ou un service public, quels qu’ils soient, peu importe sa nationalité et ce dès lors que le  » litige  » a eu lieu en France.

Si le cas concerne un mineur, le DDD peut en outre être saisi « par ses représentants légaux, les membres de sa famille, les services médicaux ou sociaux » (article 5 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits).

Si le cas concerne un problème de déontologie en matière de sécurité, il peut être saisi par la « victime » elle-même, par un simple « témoin » des faits ou encore par les « ayants droit de la personne dont les droits et libertés sont en cause » (en cas de décès) (article 5 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits).

  • Saisine par une association :

Le DDD peut également être saisi par une association. Cette possibilité de saisine offerte aux associations ne concerne toutefois que la défense des droits de l’enfant et la lutte contre les discriminations (article 5 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits).

  • Saisine indirecte par un parlementaire :

Outre les saisines directes, le DDD peut être saisi par un député, un sénateur ou un député européen, notamment si des faits relevant de la compétence du Défenseur sont portés à leur connaissance.
Dans ce cadre, la loi prévoit d’ailleurs que le député ou le sénateur devra être tenu informé des suites données par le DDD (article 7 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits)

  • Saisine indirecte par le Médiateur européen ou un homologue étranger:

Le DDD « instruit également les réclamations qui lui sont transmises par le Médiateur européen ou un homologue étranger et qui lui paraissent relever de sa compétence et appeler son intervention » (article 7 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits).

  • Auto-saisine:

Le DDD peut se saisir « d’office », chaque fois qu’il l’estime utile ou nécessaire (article 5 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits).

La saisine du Défenseur des droits (DDD) est toujours « gratuite » et aucun formalisme particulier n’est exigé (article 6 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits).

Concrètement, la saisine peut se faire soit par courrier, soit par l’intermédiaire d’un délégué du DDD (voir la carte des délégués), soit en remplissant le formulaire de saisine accessible sur le site internet du Défenseur.

Il peut être utile de faire suivre la saisine d’un appel téléphonique pour s’assurer de sa réception et de sa prise en compte, surtout si la demande est urgente.

La correspondance du détenu avec le Défenseur des droits et « ses délégués » est toujours confidentielle (sous pli fermé) – article D.262 du Code de procédure pénale. En principe, les personnes détenues devraient également pouvoir lui téléphoner sans que les conversations soient écoutées ou enregistrées, même si aucune disposition ne prévoit cette confidentialité de façon explicite.

Si la demande concerne le fonctionnement d’une administration ou d’un service public, la saisine du DDD ne peut se faire qu’après avoir au préalable tenter de résoudre le litige directement avec l’organisme concerné.

Dans tous les cas, la saisine doit comporter « toutes précisions utiles » sur les faits en cause (date et lieux des faits, chronologie précise, identité des protagonistes et des témoins, etc.), et il est fortement conseillé de joindre tous documents et justificatifs attestant de la situation (dépôts de plainte, procès-verbaux, certificats médicaux, correspondance avec l’administration…) – article 1er du décret du 29 juillet 2011 sur la procédure applicable devant le défenseur des droits.

Les textes ne prévoient aucun délai pour saisir le DDD, mais il est recommandé de le faire au plus vite pour que les investigations nécessaires puissent être effectuées dans de bonnes conditions (vérification sur pièces, auditions, etc.).
Dès réception de la saisine, celle-ci est transmise à un service d’orientation des saisines qui l’examine, réclame éventuellement des précisions au demandeur, puis la transmet au pôle concerné.

Dans les cas où il n’est pas saisi par la personne victime elle-même, le Défenseur doit l’avertir (ou, le cas échéant, ses ayants droit) et l’informer qu’elle peut s’opposer à son intervention (article 8 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits). En cas d’absence de réponse, il ne peut mener aucune investigation avant un délai de quinze jours à compter de cette information. La personne peut s’opposer à l’intervention du DDD « à tout moment », et ce dernier doit se conformer à ce refus, sauf si est mis en cause l’« intérêt supérieur d’un enfant » (article 2 du décret du 29 juillet 2011 sur la procédure applicable devant le défenseur des droits).

S’il s’estime incompétent, le DDD peut décider de ne pas donner suite à une réclamation, auquel cas il doit toujours indiquer les « motifs » de cette décision au réclamant (article 24 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits).

Le Défenseur des droits (DDD) dispose de nombreuses prérogatives en matière d’investigations, qu’il peut déléguer à ses subordonnés (article 37 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits). Ces « moyens d’information » lui donnent une capacité d’enquête proche de celle des officiers de police judiciaire.

  • D’une part, il peut « demander des explications » à toute personne physique ou morale mise en cause, au besoin par voie d’auditions.

Toutes les personnes doivent « faciliter l’accomplissement de sa mission ». En particulier, les administrations doivent « autoriser leurs agents et préposés à répondre à ses demandes » et les agents administratifs sont « tenus de répondre ».

Toutes les auditions doivent faire l’objet d’un procès-verbal remis à la personne entendue, qui peut se faire assister de l’avocat de son choix (Article 18 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droit)

 

  • D’autre part, sur sa « demande motivée », toute personne doit lui communiquer « toutes informations et pièces utiles ».

Seul le secret lié à la « défense nationale, la sûreté de l’Etat ou la politique extérieure » peut lui être opposé. Le secret de l’enquête et de l’instruction ne lui est pas applicable (il peut se faire communiquer toute pièce judiciaire relative à une enquête en cours), pas plus que le « devoir de réserve » des personnels pénitentiaires. Les informations couvertes par le « secret médical ou professionnel applicable aux relations entre un avocat et son client » ne peuvent lui être communiquées que « sur demande expresse de la personne concernée », ou, pour le secret médical, en cas d’incapacité physique ou psychique de cette dernière.

S’il n’est pas fait droit à ses demandes de communication, il peut « mettre en demeure » les personnes intéressées « dans un délai qu’il fixe ». Passé ce délai, il peut « saisir le juge des référés d’une demande motivée aux fins d’ordonner toute mesure que ce dernier juge utile ». Cette dernière possibilité, bien que relativement hypothétique et soumise à une procédure longue (d’autant qu’aucun délai n’est imparti au juge pour statuer), donne au DDD de larges pouvoirs : au besoin, le juge peut assortir son injonction d’une astreinte pour contraindre l’administration à donner suite aux demandes qui lui ont été faites (Articles 20 et 21 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droitsarticles 3 et 4 du décret du 29 juillet 2011 sur la procédure applicable devant le défenseur des droits).

 

  • Enfin, le DDD peut procéder à des « vérifications sur place » dans tous les « locaux administratifs ou privés des personnes mises en cause » et dans tous les « lieux, locaux, moyens de transport accessibles au public et dans les locaux professionnels exclusivement consacrés à cet usage ».

Au cours de ces visites, il peut « entendre toute personne susceptible de fournir des informations ».

S’il procède à des visites en matière de déontologie de la sécurité, même des « motifs graves et impérieux liés à la défense nationale ou à la sécurité publique » ne peuvent lui être opposés. En cas d’opposition, le DDD peut saisir le juge des référés qui doit statuer dans un délai de 48 heures.

Dans tous les cas, il doit informer préalablement le responsable des lieux de sa visite, de son objet et des personnes chargées du contrôle, ce qui limite l’étendue de son pouvoir de contrôle.
Les visites doivent faire l’objet d’un procès-verbal détaillé qui est transmis au responsable des lieux.
Enfin, s’il travaille sur un cas faisant l’objet d’une enquête judiciaire, il doit obtenir l’« accord préalable écrit » de l’autorité judiciaire compétente pour mener ses investigations (Articles 22 et 23 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droitsarticles 5 à 13 du décret du 29 juillet 2011 sur la procédure applicable devant le défenseur des droits.)

Quand il est saisi d’une réclamation en matière de déontologie de la sécurité, le DDD demande généralement au préalable une enquête de l’Inspection des services pénitentiaires. Celle-ci doit être obligatoirement ordonnée et ses conclusions doivent lui être communiquées. Par la suite, il auditionne lui-même si nécessaire le détenu et les autres personnes dont il juge le témoignage utile, sur le lieu de détention ou en les faisant venir dans ses locaux. Le détenu peut donc être amené à rencontrer plusieurs enquêteurs. S’il est libre et qu’il ne répond pas aux convocations, il ne sera le plus souvent donné aucune suite à ses réclamations.

Le fait pour quiconque de « ne pas déférer aux convocations » du DDD, de refuser de lui communiquer des pièces et documents ou de l’empêcher d’accéder à des locaux dans les cas où il en a le droit est une infraction pénale passible d’une année d’emprisonnement et de 15 000,00 euros d’amende (art. 12 de la loi organique du 29 mars 2011 relative au Défenseur des droits)

S’il donne suite à une réclamation, le Défenseur des droits (DDD) peut :

  • Soit rendre un « avis », et formuler « toute recommandation qui lui apparait de nature à garantir le respect des droits et libertés de la personne lésée, à régler les difficultés soulevées devant lui ou à en prévenir le renouvellement » (article 25 de la loi organique du 29 mars 2011)

 

Les recommandations peuvent être soit individuelles (faire cesser une mesure, par exemple), soit de portée générale (demander un changement de pratique ou de réglementation).

La personne ou l’autorité mise en cause doit l’informer des suites données à ces recommandations, dans le délai fixé par le défenseur. À défaut de réponse dans ce délai ou « s’il estime, au vu des informations reçues, qu’une recommandation n’a pas été suivie d’effet », il peut décider d’enjoindre à la personne physique ou morale mise en cause « de prendre, dans un délai déterminé, les mesures nécessaires » (pouvoir d’injonction). S’il n’y est toujours pas donné suite, le DDD doit établir un « rapport spécial » qui est communiqué à la personne puis publié, éventuellement avec la réponse de l’intéressée. Le DDD semble néanmoins utiliser très rarement cette prérogative (art. 25 de la loi organique du 29 mars 2011).

 

  • Par ailleurs, s’il le juge utile, le DDD « saisir l’autorité investie du pouvoir d’engager des poursuites disciplinaires », qui doit l’informer des suites données dans le délai qu’il a fixé. Le Défenseur procède ensuite comme pour ses recommandations (art. 29 de la loi organique du 29 mars 2011).

 

  • Enfin, il peut « présenter des observations écrites ou orales » devant les juridictions administratives, judiciaires et pénales à tout moment de la procédure, ainsi que devant la Cour européenne des droits de l’homme (article 33 de la loi organique du 29 mars 2011).

Le magistrat peut en décider d’office, sur demande d’une partie ou du Défenseur, auquel cas il est tenu d’y faire droit.

En revanche, le DDD ne peut pas saisir lui-même le juge d’une affaire.

Mais il doit informer le procureur de la République compétent de toute infraction pénale dont il aurait connaissance.

 

  • De façon générale, le DDD peut rendre publics ses avis et recommandations « après en avoir informé la personne mise en cause », mais il n’est pas tenu de le faire hors le cas d’absence de suite donnée à ses injonctions (article 36 de la loi organique du 29 mars 2011).

Enfin, lorsqu’il est saisi d’une question « touchant a l’interprétation ou à la portée d’une disposition législatives ou réglementaire, il peut consulter le Conseil d’Etat » et rendre cet avis public.

De même, le Défenseur des droits « peut recommander de procéder aux modifications législatives ou réglementaires qui lui apparaissent utiles ».