Combattre la surpopulation carcérale : les coulisses d’une guérilla contentieuse

Dans une décision historique, la CEDH a, le 30 janvier 2020, sévèrement condamné la France pour ses conditions de détention et l’a sommée de mettre un terme à la surpopulation carcérale qui gangrène ses prisons depuis des décennies. Fruit d’une stratégie contentieuse initiée et orchestrée par l’OIP depuis de nombreuses années, cette nouvelle étape vers un plus grand respect des droits fondamentaux des détenus a été précédée par nombre de revers et revirements. Décryptage.

Le 30 janvier 2020, la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH), saisie par 32 personnes détenues dans six établissements pénitentiaires(1), condamnait la France pour l’indignité des conditions de détention imposées à 27 d’entre elles, en violation de l’article 3 de la Convention européenne qui prohibe les traitements inhumains et dégradants. La description par les intéressés de leurs conditions de détention était glaçante : surpopulation, vétusté, insalubrité, hygiène défaillante, promiscuité et absence d’intimité, manque d’activités, climat de violence plus ou moins larvée, etc. Constatant par ailleurs que les 32 requérants n’avaient pas disposé d’une voie de recours leur permettant d’obtenir la cessation de ces mauvais traitements, la Cour concluait également à la violation du droit à un recours effectif garanti par l’article 13 de la Convention. Surtout, au vu du caractère structurel des mauvaises conditions d’incarcération sanctionnées, elle recommandait à l’État français « l’adoption de mesures générales » visant à « garantir aux détenus des conditions de détention conformes à l’article 3 », en assurant notamment la « résorption définitive de la surpopulation carcérale », et à offrir « un recours préventif » aux personnes dont les conditions de détention sont contraires à la dignité. Elle inscrivait, ce faisant, la France dans la liste des pays visés par un arrêt « pilote » ou « quasi-pilote » leur intimant de réformer leur système carcéral(2).

Si l’indignité des conditions de détention dans les prisons françaises était dénoncée depuis de nombreuses années par l’ensemble des observateurs nationaux et internationaux, les voies contentieuses explorées par l’OIP pour en arriver à cette retentissante condamnation ont néanmoins été particulièrement longues et sinueuses. Pendant plus de quinze ans, en effet, une multitude de procédures ont été initiées pour tenter de trouver une voie de recours pleinement efficace contre les graves atteintes aux droits fondamentaux que ces conditions entraînent.

L’indifférence du juge judiciaire

Les premières actions ont naturellement été engagées devant le juge judiciaire. Dès 2003, l’OIP invitait les personnes détenues à contester leurs conditions matérielles d’incarcération sur le fondement de l’article 224-14 du code de procédure pénale (CPP) qui punit le délit d’hébergement contraire à la dignité humaine. Mais sur les dizaines de plaintes qui ont alors été déposées, aucune n’a connu de suites. En 2006, M. Canali, détenu à la maison d’arrêt Charles III de Nancy, s’était à son tour engagé dans cette voie avec le soutien de l’OIP, en déposant plainte avec constitution de partie civile. Il dénonçait vivre avec son codétenu dans une cellule exiguë de 9m2 qui comportait un WC non cloisonné et des installations électriques et sanitaires particulièrement vétustes. Si cette plainte avait été écartée comme irrecevable par le juge d’instruction au motif que la contestation des conditions de détention devait être portée devant le juge administratif, la Chambre de l’instruction saisie en appel avait, au contraire, reconnu la compétence du juge d’instruction et considéré que ces faits étaient susceptibles d’entrer dans le champ d’application du délit d’hébergement contraire à la dignité humaine. Mais, malgré l’ouverture d’une enquête, les démarches de M. Canali n’ont jamais abouti. Trois ans plus tard, en 2009, la Cour de cassation fermait définitivement la voie de la répression pénale des conditions indignes d’incarcération. Dans une autre affaire également suivie par l’OIP, elle avait en effet estimé que les mauvaises conditions de détention « n’entrent pas dans les prévisions de l’article 225-14 du CPP et ne peuvent admettre aucune qualification pénale ».

En parallèle, d’autres pistes avaient été suivies. En 2004, deux personnes détenues avaient assigné l’État en réparation du préjudice qu’elles estimaient avoir subi du fait de leur incarcération à la maison d’arrêt de Caen, une prison suroccupée aux conditions de détention très dégradées. L’Association pour la défense des droits et de la dignité des détenus et de leur famille (A4DF), créée quelques mois plus tôt par plusieurs avocats caennais et par l’antenne locale de l’OIP, s’était jointe à la procédure, espérant que cette action en justice « fera[it] boule de neige, puisque l’ensemble des établissements pénitentiaires français sont concernés par cette surpopulation carcérale »(3). Le 14 janvier 2009, la Cour de cassation avait cependant confirmé le rejet de la demande, retenant que la détention des requérants « ne constituait pas une faute lourde susceptible d’engager la responsabilité de l’État pour fonctionnement défectueux du service public de la justice ». L’indifférence du juge judiciaire aux conditions d’incarcération indignes n’allait pas s’arrêter là. En septembre 2011, M. Yengo, détenu provisoire à la prison Camp-Est de Nouméa, avait sollicité sa mise en liberté en dénonçant les conditions de vie subies par les personnes incarcérées dans l’établissement, dont la dureté extrême serait d’ailleurs vivement dénoncée par le Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL) dans des recommandations en urgence publiées en décembre de la même année. Ces dernières décrivaient des cellules de 12 m² pouvant accueillir « jusqu’à six personnes », dans lesquelles se trouvait souvent, entre deux rangées de lits superposés, « un matelas posé à même un sol crasseux et humide où circulent des rats et des cafards ». Elles relataient la chaleur « vite éprouvante » des cellules, des « WC à la turque » n’offrant aucune intimité et dont les conduites d’eau étaient « détournées pour pouvoir servir de douche, sans la moindre protection vis-à-vis des installations électriques pourtant dégradées », ou encore des « remontées d’égouts fréquentes » qui « empestent l’atmosphère des cellules ». Se prononçant en 2012(4) sur la requête de M. Yengo, la Cour de cassation n’avait pas exclu qu’une demande de mise en liberté puisse constituer une voie de recours permettant de mettre fin à une détention provisoire se déroulant dans des conditions portant atteinte à la dignité humaine. Mais elle conditionnait strictement cette possibilité à la preuve que la santé physique ou psychique de la personne concernée était gravement et directement mise en danger par ces conditions de détention. Faute d’avoir pu apporter une telle preuve, M. Yengo a vu le rejet de sa demande de mise en liberté confirmé, malgré l’inhumanité manifeste de ses conditions d’incarcération. Avec cette décision, la Cour de cassation refusait donc également de faire de la procédure de demande de mise en liberté une voie de recours effective contre les conditions de détention indignes.

L’impuissance du juge administratif

Parallèlement, les défenseurs des droits des personnes détenues ont commencé à se tourner vers le juge administratif, d’abord dans le cadre d’actions en responsabilité. En 2008 et 2009, deux avocats membres de l’OIP, Mes Étienne Noël et Benoît Rousseau, obtenaient les premières condamnations de l’État pour les conditions indignes de détention subies par leurs clients devant les tribunaux administratifs de Rouen et de Nantes. Le 9 décembre 2010, la Cour administrative d’appel de Douai confirmait que l’État devait indemniser 38 personnes pour leur incarcération dans des conditions « n’assurant pas le respect de la dignité inhérente à la personne humaine », dans le cadre d’une « action collective » pilotée par Me Noël. Cependant, ces recours indemnitaires, qui se sont largement développés depuis, ne constituent pas un recours pleinement effectif, ainsi que l’avait suggéré la Cour européenne en 2011(5), car ils ne permettent pas de faire cesser rapidement les mauvais traitements dénoncés.

D’autres procédures ont été expérimentées, mais leur durée les rendait totalement inadaptées. En 2006, l’OIP, sollicitait par exemple l’annulation du refus du directeur de la maison d’arrêt de Nantes d’engager des travaux de rénovation de l’établissement : il a fallu attendre quatre ans avant que le tribunal ne se prononce sur la requête… et la rejette. De même, en 2007, l’association engageait un recours contre le refus de l’administration de fermer les quartiers disciplinaires homme et femme insalubres de la prison de Fleury-Mérogis. Elle n’obtiendra gain de cause que sept ans plus tard devant le Conseil d’État, uniquement pour la maison d’arrêt des femmes(6).

Des premières avancées

Dans ce contexte, l’arme procédurale du référé-liberté, qui permet au juge d’ordonner en urgence des mesures de sauvegarde des libertés fondamentales, ne pouvait que s’imposer. C’est la publication en urgence des constats alarmants du CGLPL sur la prison des Baumettes en novembre 2012 qui poussa pour la première fois l’OIP et son conseil Patrice Spinosi à faire usage de cette procédure pour tenter d’obtenir des mesures d’amélioration des conditions de détention. L’ordre des avocats de Marseille, le syndicat des avocats de France et le Conseil national des barreaux furent associés à la procédure. Avec, enfin, l’obtention d’une décision porteuse d’espoir : le 14 décembre 2012, le juge des référés du tribunal administratif de Marseille enjoignait à l’administration de vérifier que chaque cellule disposait d’un éclairage artificiel et d’une fenêtre en état de fonctionnement, de procéder à l’enlèvement des détritus dans les cellules et les parties communes, et de modifier l’organisation de la distribution des repas pour garantir qu’ils soient servis chauds aux personnes détenues. Quelques jours plus tard, le 22 décembre 2012, le Conseil d’État ordonnait en outre la dératisation et désinsectisation des locaux(7). Pour la première fois, sur requête d’une association, le juge administratif des référés forçait donc l’administration pénitentiaire à agir en urgence pour améliorer les conditions de détention à l’échelle d’un établissement. Saluée par beaucoup comme une « victoire exemplaire »(8), ces décisions ouvraient incontestablement des perspectives prometteuses pour la défense des droits fondamentaux des personnes détenues. Mais elles laissaient également entrevoir la limite de ce nouvel instrument, à savoir la réticence apparente du juge des référés à ordonner des mesures d’une trop grande ampleur à l’administration. Car les actions prescrites pour les Baumettes étaient manifestement insuffisantes pour remédier aux effroyables conditions d’incarcération décrites par le CGLPL. Quatre mois après les ordonnances des Baumettes, un nouveau signal positif viendra cette fois de l’Europe. M. Canali, qui avait saisi la Cour européenne avec le soutien de l’OIP après l’échec de sa plainte devant le juge judiciaire, obtenait la condamnation de l’État français. Par un arrêt du 25 avril 2013, celle-ci jugeait en effet que ses conditions de détention au sein de la maison d’arrêt insalubre et surpeuplée de Nancy avaient été contraires à l’article 3. Jusqu’alors, la dénonciation européenne des conditions matérielles d’incarcération dans les prisons françaises ne s’était traduite que par des condamnations pour des conditions de détention incompatibles avec l’état psychique ou le handicap des requérants(9) ou pour l’état déplorable des cellules disciplinaires dans certains établissements(10). Si la veille prison nancéienne avait été fermée plusieurs années avant que la Cour ne se prononce, l’arrêt Canali sonnait néanmoins comme un avertissement : la surpopulation chronique et la vétusté qui affectaient toujours nombre d’autres établissements laissaient penser que cette condamnation serait probablement suivie par d’autres. Et pourquoi pas dans le cadre d’un arrêt-pilote, à l’image de l’arrêt Torregiani et autres qui venait de viser un pays voisin, l’Italie, le 8 janvier 2013…

La définition d’une stratégie contentieuse

C’est dans le double contexte créé par les ordonnances de référé-liberté rendues à propos des Baumettes et par la jurisprudence européenne récente que la campagne contentieuse qui conduira à l’arrêt J.M.B c. France s’est ainsi élaborée fin 2014. Celle-ci allait se déployer simultanément devant le juge interne, dans le cadre de référés-liberté déposés par l’OIP pour solliciter l’amélioration des conditions générales de détention dans des établissements ciblés, et devant les juges européens, par le soutien apporté par l’association à des personnes détenues qui saisiraient la Cour européenne des droits de l’homme sans avoir d’abord épuisé les voies de recours internes. Certes, ce passage préalable par le juge national conditionne en principe la recevabilité du recours formé devant la Cour, mais cette condition peut être écartée s’il s’avère que le recours interne est ineffectif. Or, pour la CEDH, « lorsqu’il y a surpopulation », un recours n’est effectif que s’il peut donner lieu au prononcé de « mesures plus générales propres à résoudre les problèmes de violations massives et simultanées de droits des détenus résultant de mauvaises conditions dans tel ou tel établissement pénitentiaire »(11). Pouvoir que le juge des référés ne semblait pas vouloir se reconnaître. L’OIP anticipait ainsi le « plafond de verre » auquel risquaient de se heurter les demandes qu’il adresserait au juge des référés, et tablait sur le fait que le caractère limité des mesures qui seraient ordonnées par ce dernier permettrait de démontrer l’ineffectivité de la procédure du référé-liberté. La démarche serait donc la suivante : identifier des prisons dans lesquelles se trouvaient des personnes souhaitant contester leurs conditions de détention, l’engagement par l’association d’un référé-liberté pour solliciter l’amélioration des conditions générales de détention dans les établissements concernés et, dès lors que les mesures ordonnées seraient insuffisantes, organiser la saisine de la Cour européenne par les personnes détenues sans exercice préalable par ces dernières d’un recours interne. L’objectif était, par la multiplication des requêtes, d’obtenir de la Cour le prononcé d’un arrêt pilote ou « quasi pilote » qui imposerait à l’État de prendre des mesures structurelles pour remédier aux mauvaises conditions de détention, en s’attaquant notamment au surencombrement carcéral. Entre 2014 et 2019, les prisons de Ducos, de Nîmes et de Fresnes ont ainsi été visées par une procédure de référé liberté engagée par l’OIP, suivie du dépôt de recours devant la CEDH par des personnes incarcérées dans ces établissements. Si les requêtes en référé ont conduit au prononcé d’injonctions visant à l’amélioration des conditions de détention dans les prisons concernées, l’examen en appel par le Conseil d’État des requêtes visant Nîmes (juillet 2015) et Fresnes (juillet 2017) a conduit ce dernier à préciser clairement – et restrictivement – l’office du juge des référés. En particulier, interdiction a été faite à ce juge de prescrire des « mesures structurelles », le cantonnant au prononcé de mesures de faible ampleur n’ayant qu’un impact limité sur les conditions de détention. La jurisprudence interne ayant été fixée, les recours visant la maison d’arrêt des femmes de Nice, le centre pénitentiaire de Nuutania ou la maison d’arrêt de Varces ont pu par ailleurs être adressés directement à la Cour de Strasbourg, sans dépôt préalable par l’OIP d’un référé-liberté. Au total, ce sont plus d’une quarantaine de requêtes individuelles visant sept établissements différents qui ont été soumises aux juges européens avec le soutien de l’association entre 2014 et 2019. Et les procédures engagées ont obtenu le soutien de la Commission nationale consultative des droits de l’homme, du CGLPL, du Défenseur des droits et de plusieurs organisations d’avocats autorisés à produire des observations devant la Cour.

Une condamnation historique

Cinq ans après le lancement de cette campagne contentieuse, la condamnation retentissante de la France le 30 janvier 2020 par la Cour européenne des droits de l’homme constitue l’aboutissement victorieux d’une bataille juridique et stratégique. En investissant le référé-liberté en dépit de ses limites, l’association a pu mettre en lumière l’incapacité de cette procédure à agir efficacement contre l’indignité des conditions de détention dans les prisons vétustes et surpeuplées. Et convaincre la Cour de ce que les personnes détenues étaient en droit de la saisir directement, sans avoir préalablement exercé cette voie de recours ineffective. Surtout, en dénonçant l’indignité structurelle des conditions de vie dans les prisons françaises et en demandant à l’État d’y remédier, l’arrêt J.M.B. c. France offre une avancée importante pour les droits fondamentaux des personnes incarcérées.

Mais, alors qu’aucune communication ou réaction officielle du gouvernement français n’avait accompagné l’annonce de cette décision, la question demeurait de savoir si celle-ci serait rapidement suivie de réelles et concrètes avancées. Des piqûres de rappel sont opportunément venues de la Cour européenne. Dans une nouvelle décision de condamnation rendue le 19 novembre 2020, elle a rappelé que l’État français devait engager « un ensemble de réformes (…) pour faire face au problème de la surpopulation carcérale »(12). Le 14 décembre 2020, elle a par ailleurs annoncé la communication à la France de neuf nouvelles requêtes visant les conditions de détention dans les prisons de Fresnes, Varces et Seysses, dont huit ont été élaborées avec le soutien de l’OIP.

Par ailleurs, dès la parution de l’arrêt J.M.B., l’association engageait de nouvelles actions contentieuses pour essayer de faire rapidement fructifier l’admonestation européenne. À la suite de recommandations en urgence du CGLPL relatives à la prison de Nouméa, l’OIP actionnait à nouveau la procédure du référé-liberté, espérant que la critique strasbourgeoise pousserait le juge des référés à faire évoluer sa jurisprudence. Saisi en appel du dossier, le Conseil d’État a réaffirmé les limites de son office, manifestant une indifférence de façade aux remontrances de la Cour. Mais, organisant pour la première fois deux audiences successives pour se prononcer sur les demandes de l’OIP, la Haute juridiction ordonnait en novembre des travaux dépassant par leur coût et leur ampleur ceux qu’elle avait jusqu’à présent accepté de prescrire(13).

Un autre front, qui s’est avéré beaucoup plus productif, a par ailleurs été ouvert. Dès le mois de février 2020, Me Maxime Gouache, administrateur de l’OIP, formulait dans l’intérêt d’un de ses clients une demande de mise en liberté fondée sur les conditions d’incarcération de l’intéressé à la maison d’arrêt surpeuplée de Plœmeur, conduisant en bout de procédure à un spectaculaire revirement de jurisprudence de la Cour de cassation le 8 juillet 2020. S’appuyant sur l’arrêt J.M.B c. France, celle-ci affirmait l’obligation pour le juge judiciaire « de garantir à la personne placée dans des conditions indignes de détention un recours préventif et effectif permettant de mettre un terme à la violation de l’article 3 de la CEDH ». Et admettait qu’une mise en liberté pouvait désormais être prononcée pour protéger les détenus provisoires de conditions de détention contraires à la dignité humaine. Dans le même temps, la Cour de cassation transmettait au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) du requérant qui critiquait le fait que la loi n’a pas elle-même organisé cette voie de recours. Dans une décision du 2 octobre 2020(14), les juges ont confirmé l’inconstitutionnalité de cette carence et laissé jusqu’au 1er mars 2020 au législateur pour y remédier.

Sous les coups de butoir d’actions contentieuses portées depuis des années par l’OIP, mais aussi par d’autres, une voie de recours protectrice de la dignité des personnes détenues va donc devoir être enfin votée par le Parlement. Dans une opinion convergente à l’arrêt J.M.B. c. France, la juge O’Leary prophétisait que cette décision serait le « catalyseur des changements qui doivent être opérés par l’État ». Gageons donc qu’il conduira plus largement à une réforme d’ensemble de la politique pénale et carcérale permettant une réduction drastique de la population détenue et le plein respect des droits fondamentaux en prison.

Par Nicolas Ferran

(1) Ducos (Martinique), Nîmes, Nice, Nuutania (Polynésie), Fresnes et Baie- Mahault (Guadeloupe).
(2) Russie, Hongrie, Bulgarie, Roumanie, Italie, Ukraine, Pologne, Portugal, Belgique.
(3) L’Obs, 20 janv. 2004.
(4) Crim, 29 fév. 2012, n°11-88.441.
(5) Lienhardt contre France (déc.), n°12139/10, 13 sept. 2011.
(6) CE, 30 déc. 2014, 364774.
(7) CE, 22 déc. 2012, n°364584.
(8) Le Monde, 22 déc. 2012.
(9) CEDH, 11 juill. 2006, Rivière c. France ; 24 oct. 2006, Vincent c. France.
(10) CEDH, 11 janv. 2011, Payet c. France ; 10 nov. 2011, Plathey c. France.
(11) CEDH, 21 mai 2015, Yengo c/ France.
(12) Barbotin c. France, n°25338/16.
(13) CE, 19 oct. et 18 nov. 2020, n°439444.
(14) Décision n°2020/858-859 QPC.