De la commission parlementaire au comité de défense du gouvernement

Une commission d’enquête parlementaire a rendu en janvier dernier un rapport sur les dysfonctionnements de la politique pénitentiaire française. Ce rapport, loin de l’exercice critique qu’il aurait dû être, s’efforce au contraire de légitimer la politique menée au cours du quinquennat Macron.

À l’été 2021, une commission d’enquête « visant à identifier les dysfonctionnements et manquements de la politique pénitentiaire française » est créée à bas bruit à l’Assemblée nationale. Le champ d’investigation est vertigineux. « Identifier les facteurs de la surpopulation carcérale et de la dégradation progressive des conditions de détention » est le premier des cinq thèmes généraux. Les quatre autres concernent la radicalisation, « le risque de dégradation de la réponse pénale », « l’incapacité grandissante à garantir l’accès aux dispositifs de réinsertion et de préparation à la sortie » et les mineurs. Le rapport est prévu – et rendu – en janvier 2022, juste avant la suspension des travaux parlementaires qui reprendront fin juin, après les élections présidentielles puis législatives. Un calendrier qui interroge, le but d’une commission parlementaire étant classiquement – sauf à rester lettre morte – de conduire à des propositions de réforme.

« L’objectif de cette commission était aussi clair qu’exigeant : évaluer de façon objective, mais sans complaisance, la situation du monde carcéral dans notre pays », souligne dans son avant-propos Philippe Benassaya (Les Républicains), président de la commission. Pourtant, si Caroline Abadie, rapporteure (La République en marche) de la commission, signe un état des lieux exhaustif des problématiques actuelles, les développements sont loin d’être « objectifs » et « sans complaisance ». Ils se bornent en effet à présenter l’état du droit et les réformes engagées pendant le quinquennat, sans jamais les interroger.

Du constat d’échec à l’absence de solution

Rappelant d’emblée qu’en 2000, déjà, les parlementaires alertaient sur le fait que le problème de la surpopulation n’avait nullement été résolu en vingt ans et « qu’une grande partie de la population carcérale n’a[vait] rien à faire en prison »(1), le rapport souligne qu’après vingt nouvelles années, « force est de constater que les politiques menées […] n’ont […] pas permis de résorber la surpopulation ». Les causes sont pourtant bien identifiées : le « durcissement » d’une politique pénale « centrée sur l’enfermement » mène à un recours accru à l’emprisonnement et à l’allongement des peines prononcées. « Est-on alors condamné à l’impuissance dans ce domaine ? Quelles autres pistes existent ? », s’interroge son autrice. Des solutions fondamentales sont évoquées : réduire le nombre de personnes incarcérées par une politique de déflation pénale en cessant de « considérer l’enfermement comme la seule réponse pénale valable ». Mais alors que causes et solutions auraient dû être au cœur des développements, elles sont à peine effleurées. En tirer des propositions substantielles aurait imposé de reconnaître l’échec de la politique gouvernementale menée pendant le quinquennat. Ce que le rapport, parce qu’il a au contraire vocation à la légitimer, ne fait pas.

Une partie non négligeable des propositions se borne ainsi à recommander la réalisation d’études. C’est en particulier le cas concernant la procédure de comparution immédiate et la détention provisoire. Or dès 2015, une étude concluait qu’une personne jugée en comparution immédiate avait huit fois plus de risques d’être condamnée à une peine de prison ferme. Cette démultiplication du risque d’une peine de prison ferme valait, dans les mêmes proportions, dans le cas où une personne était détenue dans l’attente de son jugement(2). Ces seuls éléments auraient dû suffire à ce que la commission s’empare pleinement de ces problématiques, en parallèle du nécessaire développement de la recherche. La Commission de suivi de la détention provisoire(3) (CSDP) regrettait en effet déjà en 2016 que « le moment d’une évaluation correcte de la place [de la détention provisoire] » soit sans cesse repoussé(4). Elle déplorait encore, deux ans plus tard, que les chantiers de la justice ouverts par la garde des Sceaux en octobre 2017 n’aient pas été l’occasion de la replacer « au centre des préoccupations »(5) .

Une analyse critique aux abonnés absents

Les longues descriptions des dernières réformes contrastent par ailleurs avec l’absence prégnante d’examen critique. Au mieux, la rapporteure restitue – à la marge et de manière expéditive – certaines analyses. Deux objections majeures et portées par de nombreux acteurs et actrices du monde prison-justice sont ainsi survolées et présentées comme issues d’une seule organisation : d’une part des « mouvements législatifs contraires » avec notamment la création de nouvelles incriminations qui va à l’encontre de la lutte contre la surpopulation, d’autre part des « messages politiques [qui] continuent d’aller dans le sens de la seule efficience des peines d’emprisonnement effectivement exécutées en prison ». Surtout, elles ne sont évoquées que pour être dans la foulée désamorcées : les « effets encore peu visibles » des réformes, et notamment de la loi de programmation pour la justice, sont exclusivement attribués à une « appropriation sans doute encore insuffisante sur le terrain ». Une affirmation non étayée qui se solde par un appel à la patience : « Une réforme a besoin de temps. » La conclusion ? Il faut « continuer dans la même direction ». Cette légitimation se fait en outre au prix d’incohérences et contradictions de fond. Si la commission reconnaît par exemple que la politique de construction de nouvelles places de prisons « n’apparaît […] pas comme une stratégie durable » pour endiguer la surpopulation, sa fidélité au plan gouvernemental “15 000 places” la conduit à la présenter comme « une solution indispensable » pour améliorer les conditions de détention. Outre que ce nombre n’inclut nullement la fermeture d’établissements vétustes, rien n’est proposé pour les personnes contraintes de vivre dans des prisons insalubres.

De la légitimation du quinquennat à la légitimation de la prison

Quant aux autres recommandations pour « résoudre le problème de la surpopulation carcérale », elles restent superficielles et s’inscrivent dans la droite ligne de la politique quinquennale. Le rapport appelle ainsi à « favoriser les alternatives » sans nouvelle proposition de fond et poursuit une approche gestionnaire qui se limite à désencombrer les établissements les plus surpeuplées en encourageant les transferts. Des recommandations ambitieuses et contraignantes sont certes restituées, comme l’« instauration d’un mécanisme consistant à interdire le dépassement de la capacité d’accueil des établissements pénitentiaires et à ne permettre une nouvelle entrée en détention qu’après qu’une sortie a eu lieu, le cas échéant en accélérant la sortie des détenus dont la libération est la plus proche »(6). Mais la rapporteure lui préfère une simple incitation à l’essaimage de « bonne pratique de dialogue entre l’administration pénitentiaire et les juridictions ». Or ces mécanismes locaux dits de « régulation carcérale » sont aussi timides que leurs résultats. En dépit de l’expérimentation mise en avant dans le rapport, le quartier maison d’arrêt du centre pénitentiaire de Grenoble-Varces connaissait par exemple un taux d’occupation de 150% au 1er février 2022(7).

La rapporteure conclut en proposant d’« oser repenser l’absolu de l’encellulement individuel » pour réfléchir à « la pertinence de certaines dérogations à ce principe ». Or, comme elle le rappelle quelques lignes plus loin, il est déjà possible d’y déroger, en premier lieu si la personne détenue en fait la demande(8). La proposition consiste donc à demander le respect du principe tel qu’il existe : une obligation pour l’administration pénitentiaire et un droit pour la personne détenue. Mais la désinformation qu’elle engendre est inquiétante. Ce faux débat crée, insidieusement mais consciemment, un doute sur le bien-fondé du droit à l’encellulement individuel. Il s’agit pourtant d’un droit fondamental qui, en dépit de son ineffectivité totale dans les maisons d’arrêt depuis son apparition en 1875, doit demeurer un objectif. C’est précisément ce que l’ancien sénateur Jean-René Lecerf a expliqué lors de son audition, rappelant que la question avait été tranchée en 2009 à l’occasion des débats autour de la loi pénitentiaire : « Sa simple existence perm[et] de limiter un certain nombre d’abus. Certaines situations imposent effectivement que l’on y déroge. Mais nous étions convaincus que la dignité exigeait le maintien de ce principe et que l’on tente d’en faire une plus grande réalité. »

Alors que causes et solutions de la surpopulation auraient dû être au cœur des développements, elles sont à peine effleurées.

Enfin, à la légitimation de la politique gouvernementale succède celle de la prison elle-même. Alors que le rapport débute en questionnant sa pertinence – « Quelle sera la plus-value, l’utilité d’une mesure d’incarcération ? » –, il s’achève sur une partie consacrée à promouvoir « la place et l’image de la prison ». La commission d’enquête conclut ainsi sur le « plus grand défi qui reste sans doute à surmonter : faire accepter les prisons dans notre société ». Le vrai défi serait plutôt de remettre en question l’idée solidement ancrée selon laquelle la prison serait la seule sanction qui vaille, et de faire entendre dans le débat public qu’un autre système est non seulement possible, mais souhaitable.

par Prune Missoffe. Publié dans Dedans Dehors n°114, mars 2022.


Quelques propositions intéressantes

Sans permettre d’espérer la fin des dysfonctionnements structurels que connaît la prison, la mise en œuvre de certaines des 55 propositions du rapport pourrait néanmoins améliorer des aspects essentiels de la vie carcérale.
Violences. « Lutter davantage contre les violences commises en détention en développant les statistiques, à l’aide notamment d’enquêtes de victimation auprès de la population carcérale, et en étudiant les facteurs et formes de violences en détention. » (n°12) « Dématérialiser les procédures de signalement des violences subies par les personnes détenues, dans le cadre du grand plan numérique déployé en détention. Autoriser l’accès à ces données au Contrôleur général des lieux de privation de liberté, aux membres du Parlement et aux bâtonniers. Faciliter le traitement de ces signalements en lien avec les autorités compétentes. » (n°13)
Prévention des risques sanitaires. « En concertation avec les personnels pénitentiaires et à la lumière de l’expérience des pays voisins ayant mis en place ce type de politiques, prendre le décret d’application [prévu par la loi] pour définir et encadrer les objectifs et les outils de la politique de réduction des risques en milieu carcéral. » (n°24)
Activités. « Inscrire dans la loi un objectif de temps “hors cellule”, par exemple de huit heures par jour. […] Prévoir des financements spécifiques, visibles dans le budget de l’administration pénitentiaire, pour la mise en œuvre des activités. » (n°39)
Réinsertion. « Permettre l’accès des personnes détenues à Internet, selon des modalités adaptées aux spécificités de la détention et aux caractéristiques des personnes détenues et des régimes de détention, afin de mieux garantir l’accès effectif aux droits et de favoriser la construction des parcours de réinsertion. » (n°52)


(1) Se référant aux Commissions d’enquête de l’Assemblée nationale sur la situation dans les prisons françaises (rapport n°2521 du 28 juin 2000) et du Sénat sur les conditions de détention dans les établissements pénitentiaires en France (rapport n°449 du 29 juin 2000).
(2) Virginie Gautron, Jean-Noël Retière. La justice pénale est-elle discriminatoire ? Une étude empirique des pratiques décisionnelles dans cinq tribunaux correctionnels. Colloque ”Discriminations : état de la recherche”, Alliance de Recherche sur les Discriminations (ARDIS), Dec 2013, Université Paris Est Marne-la-Vallée, France.
(3) Cette commission a été supprimée en décembre 2020 par la loi d’accélération et de simplification de l’action publique.
(4) CSDP, Rapport 2015-2016, décembre 2016, Synthèse.
(5) CSDP, Rapport 2017-2018, avril 2018.
(6) Proposition portée par le CGLPL.
(7) Ministère de la Justice, « Statistique des établissements des personnes écrouées en France », 1er février 2022.
(8) Article 716 du Code de procédure pénale.