La loi du 15 août 2014 sur l’individualisation des peines avait prévu un bilan à deux ans pour évaluer l’impact de la réforme introduisant la contrainte pénale et la libération sous contrainte. Une réforme que l’OIP avait jugée dès 2014 aussi indispensable qu’inaboutie. Le 6 décembre, le ministère de la Justice a présenté son rapport au Parlement : comme attendu, l’objectif d’une promotion des alternatives et des aménagements de peines n’est pas atteint, mais il n’entend pas y remédier. Une façon d’enterrer la réforme et les ambitions qu’elle portait sans le dire.
L’annonce en grande pompe d’un plan de construction de 20 000 nouvelles places de prison, en prévision d’une progression de 10 % de la population détenue dans la décennie à venir, avait déjà donné le ton. Le bilan de la réforme Taubira – déposé un mois plus tard dans un coin du site internet du ministère de la Justice – le confirme. L’ambition d’un moindre recours à l’emprisonnement est enterrée et le ministère ne compte pas combler les lacunes de la loi du 15 août 2014. Ce n’est un scoop pour personne, la contrainte pénale, élément phare de la réforme, ne prend pas. Elle n’a été prononcée que 2 287 fois en deux ans, là où l’étude d’impact en prévoyait 8 000 à 10 000 chaque année. Cette nouvelle peine de probation, pensée comme une alternative à l’emprisonnement de courte durée, ne représente que 0,35 % des peines prononcées[1] dans un contexte où prédomine encore la prison. Plus d’un tiers des condamnés placés sous écrou le sont pour exécuter une peine de moins d’un an d’emprisonnement[2]. Dès l’examen du projet de loi, l’OIP avait pointé les risques qu’un projet inabouti passe à côté de son objectif[3]. Et en amont, le jury de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive avait prévenu : pour que la probation trouve un essor, il faut la rendre plus « lisible ». Et, à cette fin, mettre un terme au millefeuilles des sanctions en milieu ouvert pour les fusionner en une seule, articulable autour de trois axes : une dimension de « réparation (médiation, réparation du préjudice, travail d’intérêt général, rencontre auteur-victime) », un suivi individualisé susceptible de modifier le comportement à l’origine du délit; et un travail « sur les facteurs de réinsertion (accès au logement, recherche d’emploi, formation professionnelle, accès aux soins, etc.) »[4]. Cette voie, le Gouvernement et le Parlement ne l’ont pas prise, se contentant d’insérer la contrainte pénale dans l’éventail des peines en la distinguant à peine dans son contenu du sursis avec mise à l’épreuve (SME).
Un échec prévisible
La contrainte pénale prévoit un « accompagnement socio-éducatif soutenu »[5] assorti d’obligations et d’interdictions, pouvant consister en un travail d’intérêt général (TIG), en une obligation de se soumettre à des soins, une interdiction de fréquenter certains lieux ou personnes, etc. Soit peu ou prou la même chose que pour le SME, si ce n’est que celui-ci n’intègre pas le TIG et que l’intensité du suivi n’est pas soutenue par principe, mais modulable selon les situations. Dès lors, comment s’étonner que de « nombreux magistrats », comme le relève le rapport, « n’ont pas perçu [la] valeur ajoutée »[6] de la contrainte pénale ? Celle-ci est pourtant plus qualitative en divers aspects, notamment procéduraux, car, dans ce cadre, les obligations et interdictions ne sont pas prononcées à l’aveugle mais à l’issue d’une « évaluation de la personnalité et de la situation matérielle, familiale et sociale du condamné ». Ce bilan à deux ans était l’occasion de repenser la réforme et de suivre les recommandations de la conférence de consensus en créant une peine de probation unique, non référencée à l’emprisonnement. Mais aussi de franchir un cap en ne faisant plus de la prison la seule référence de l’échelle des peines. La loi du 15 août 2014 y invitait en prévoyant une réflexion sur « la possibilité de sanctionner certains délits d’une contrainte pénale à titre de peine principale »[7]. Toutes ces options ont été balayées d’un revers de main par le nouveau garde des Sceaux. La question de la fusion des différentes peines de probation existantes n’a même pas été abordée, le ministre ayant décidé de prendre la tangente. Dans son rapport, il souligne qu’il ne lui apparait pas « pertinent », pour « promouvoir la contrainte pénale », de supprimer le SME et le sursis assorti de l’obligation d’accomplir un TIG, car « certaines personnes ne nécessitent pas un suivi renforcé ». Certes… Mais le but était justement de créer un cadre individualisable, après évaluation des besoins, dans une approche plus qualitative de prévention de la récidive.
De l’art de poser des diagnostics sans en tirer les conclusions
Concernant la révision de l’échelle des peines,la réponse a été expéditive aussi. Le rapport conclut qu’il « n’apparait pas opportun de faire de la contrainte pénale la peine principale pour certaines infractions, en supprimant la peine de prison encourue ». Pourquoi ? Le garde des Sceaux ne développe pas. Il se borne à dire que le choix de prononcer une peine de probation doit intervenir « principalement au regard du profil de la personne poursuivie et des problématiques identifiées chez elles en lien avec sa délinquance et ce, quels que soient les faits commis ». Une manière de sous-entendre que l’emprisonnement de courte durée pour des petits délits pourrait avoir des vertus. Plus haut, dans son rapport, il relève pourtant que « de nombreuses études montrent que des interventions éducatives ou sociales équivalentes sont plus pertinentes lorsqu’elles sont dispensées en milieu ouvert et que les peines de probation sont plus efficaces que les courtes peines d’emprisonnement », qui donnent lieu à d’importants taux de récidive (plus de 60 %)[8]. Mais il s’obstine à ne pas en tirer des conclusions.
Même approche concernant la libération sous contrainte, ce dispositif censé limiter les sorties sèches de prison, facteur de récidive, et poser le principe que toute détention a vocation à s’achever par un retour progressif à la liberté. La loi du 15 août 2014 a prévu pour les condamnés à moins de cinq ans des critères allégés d’octroi d’un aménagement aux deux tiers de peine, sans qu’il ne leur soit nécessaire de présenter de projet d’insertion. Celui-ci pouvant être travaillé en milieu ouvert dans le cadre d’une libération conditionnelle, d’une mesure de semi-liberté, d’un placement à l’extérieur ou sous surveillance électronique. Seulement, là encore, la mesure s’est avérée être un échec. 6 497 libérations sous contrainte ont été octroyées depuis sa mise en œuvre en janvier 2015. Soit en moyenne 309 par mois, contre 5 500 sorties « sèches » (sans accompagnement). Le dispositif s’est même accompagné d’une diminution des aménagements prononcés dans le cadre de la procédure classique, c’est-à-dire avec l’exigence d’un projet à partir de la mi-peine pour la libération conditionnelle. 17 089 aménagements ont été accordés en 2015 (soit 1 424 en moyenne par mois), contre 17 654 en 2014 (1 471 par mois) et 17 833 en 2013 (1 486 par mois).
On assiste donc, en partie, à un jeu de vases communicants que le garde des Sceaux n’interroge absolument pas. La situation devrait pourtant le questionner tant en termes de lutte contre la surpopulation carcérale que de prévention de la récidive. Le taux de recondamnation diminue de plus de vingt points en cas de libération conditionnelle et d’une prise en charge adéquate en milieu ouvert9. Or, plutôt que d’y consacrer des moyens humains et financiers, et d’oser, comme le suggèrent les organisations représentatives des conseillers d’insertion et de probation, consacrer le principe d’un aménagement systématique aux deux-tiers de peine (à l’instar de la Suède), le ministre n’offre comme perspective qu’une mesurette sans impact sur le nombre de libérations sous contrainte prononcées. Bien au contraire : il propose, pour alléger la charge de travail des magistrats et des personnels pénitentiaires, de supprimer l’exigence d’un examen en commission de l’application des peines pour « l’ensemble des personnes condamnées ayant fait connaître leur refus de bénéficier d’une libération sous contrainte »… Au terme du quinquennat, que reste-t-il de l’engagement de François Hollande de lutter « contre la fuite en avant vers le tout carcéral » qui ne « résout rien »10? Pas grand chose. Le bilan est amer.
(1) A peines encourues comparables, c’est-à-dire les délits passibles de moins de cinq ans de prison. Après le 1er janvier 2017, le champ de la contrainte pénale sera étendu à tous les délits, comme le prévoyait l’article 19 de la loi du 15 août 2014.
(2) Ministère de la Justice, Les chiffres clés de l’administration pénitentiaire au 1er janvier 2015.
(3) Voir notamment, « Projet de réforme pénale : aussi indispensable qu’inabouti », Dedans Dehors, n°83, mars 2014.
(4) « Pour une nouvelle politique publique de prévention de la récidive », rapport du jury de la conférence de consensus, 20 février 2013.
(5) Article 131-4-1 du Code de procédure pénale.
(6) Jean-Jacques Urvoas, ministre de la justice, Rapport sur la mise en oeuvre de la loi du 15 août 2014 relative à l’individualisation des peines et renforçant l’efficacité des sanctions pénales, 21 octobre 2016.
(7) Article 20 de la loi du 15 août 2014.
(8) DAP, Les risques de récidive des sortants de prison, Cahiers d’études pénitentiaires et criminologiques, n°36, mai 2011.
(9) Ibid.
(10) Le Monde, François Hollande veut retrouver des prisons « dignes de notre pays », 15 mai 2012.
