Le quinquennat côté prisons : beaucoup de bruit pour rien

« Mon fils a dû mettre son matelas sur deux tables pour ne pas dormir avec les rats et les cafards », nous écrivait récemment la mère d’une personne détenue. Quotidiennement, l’OIP reçoit des témoignages de prisonniers faisant état de conditions de détention particulièrement dégradées. Ils décrivent la présence de nuisibles, les cellules insalubres, la vétusté. « Je suis obligé de mettre deux pyjamas d’hiver, un peignoir et un bonnet pour me réchauffer. Les murs sont mouillés d’humidité. Je pense que j’ai un début de rhumatisme alors que je n’ai même pas 30 ans », se désolait l’un d’eux. Après une brève accalmie pendant les premiers mois de la pandémie, la surpopulation a atteint à nouveau des niveaux records. Au 1^er février, le taux d’occupation moyen dans les maisons d’arrêt – qui hébergent plus des deux tiers de la population carcérale – était de 137%. Une densité qui empêche toute intimité en cellule, ne permet pas de séparer les prévenus des condamnés, les multirécidivistes de primo-délinquants ou les fumeurs des non-fumeurs. Et qui exacerbe les tensions, d’autant plus vives que, dans les maisons d’arrêt surpeuplées, la plupart des détenus passent vingt-deux voire vingt-trois heures sur vingt-quatre enfermés en cellule à attendre l’heure de la promenade. Dans un contexte de surpopulation carcérale et de pénurie de moyens dédiés à l’accompagnement, la réinsertion est largement défaillante. En février 2022, une femme qui avait été incarcérée au centre pénitentiaire de Riom écrivait : « Je suis sortie après quatre mois de détention. Pas de CPIP[1], pas de sécu, pas de sous. Je suis de retour dans ma région, sans rien à part l’obligation de signer deux fois par semaine au commissariat. J’avais un CDI et une famille stable, je n’ai plus rien, plus de travail, ma famille me tourne le dos. Alors je fais quoi ? Je suis effacée et j’ai juste envie de mourir. C’est tout. » Un témoignage qui, au côté de ceux faisant état des conditions indignes de détention, semble signer l’échec des politiques pénales et pénitentiaires du quinquennat.

Une préoccupation portée au plus haut niveau de l’État

On ne saurait pourtant reprocher aux pouvoirs législatif et exécutif d’avoir, ces cinq dernières années, négligé le sujet. Dès novembre 2017, les membres de la commission des lois de l’Assemblée nationale décidaient d’exercer leur droit de visite dans les prisons et se rendaient dans une vingtaine d’établissements pénitentiaires partout en France. Dans la foulée, ils mettaient en place des groupes de travail qui, en mars 2018, rendaient un rapport invitant à « repenser la prison pour mieux réinsérer »[2]. En parallèle, le gouvernement lançait ses Chantiers de la justice, avec l’ambition de préparer une réforme globale, et confiait au magistrat Bruno Cotte et à l’avocate Julia Minkowski la préparation du volet concernant « le sens et l’efficacité des peines »[3]. En introduction de leur rapport, ils affichaient une conviction : la surpopulation carcérale n’était pas une fatalité et il était possible de « renverser la situation »[4]. C’est aussi à un « changement de système » qu’appelait Emmanuel Macron, dans un discours tenu à l’École nationale d’administration pénitentiaire en mars 2018. Dans une critique jamais portée si loin au si haut niveau de l’État, il dénonçait un système « à bout de souffle », « qui ne protège plus suffisamment, qui mine le personnel pénitentiaire et empêche ceux qui le pourraient de se réinsérer et de sortir de la délinquance ». Le président relevait alors que « l’emprisonnement ne cesse d’augmenter parce qu’au fond, cela reste la solution qui contente symboliquement le plus de monde, ce qui évite de s’interroger sur le sens que cela recouvre, un sens qui, trop souvent, est simplement absent », et regrettait que nous soyons « le seul grand pays européen qui a suivi cette tendance à la hausse ». Le lendemain, la garde des Sceaux présentait, en Conseil des ministres, sa loi de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice (LPJ). Parmi ses objectifs affichés figurait la réécriture de l’échelle des peines « pour éviter les courtes peines d’emprisonnement qui n’empêchent pas la récidive et peuvent être très désocialisantes »[5].

L’entrée en vigueur des dispositions de la LPJ concernant l’exécution des peines, prévue pour mars 2020, fut cependant bousculée par le déclenchement de la pandémie. Face à la surpopulation carcérale, qui faisait peser sur la détention des risques de contamination incontrôlable, le gouvernement était contraint de prendre des mesures en urgence pour diminuer le nombre de détenus et autorisait notamment ­– par voie d’ordonnance – la libération anticipée de personnes en fin de peine. À quelque chose malheur est bon : l’ensemble des acteurs de la justice et de la classe politique découvraient à cette occasion que la diminution du nombre de détenus était possible. L’installation place Vendôme de l’avocat pénaliste Éric Dupond-Moretti en juillet 2020 augurait a priori d’une prise en compte de cette réalité. Un mois plus tôt, il avait signé un appel au président de la République afin que le pays ne renoue pas avec l’inflation carcérale. « Je n’oublie pas la condition pénitentiaire. Je pense aux prisonniers, à leurs conditions de vies inhumaines et dégradantes », soulignait-il d’ailleurs lors de sa prise de fonction. Le jour même, il réservait sa première visite officielle à la prison de Fresnes, où il était acclamé par des détenus pleins d’espoir. L’année suivante, en décembre 2021, il faisait adopter sa loi « pour la confiance en l’institution judiciaire », dont plusieurs articles concernaient l’exécution des peines[6].

Enfin, alors que le quinquennat s’achevait avec la mise en place par le gouvernement des États généraux de la justice, le parlement initiait une commission d’enquête sur les dysfonctionnements et manquements de la politique pénitentiaire. Elle aboutissait à la publication, le 12 janvier dernier, d’un rapport de plus de 400 pages qui porte 55 propositions visant à « améliorer les conditions de travail des agents pénitentiaires, les conditions de détention et de prise en charge des personnes détenues, et l’orientation des politiques pénitentiaires et pénales ».

Des réformes restées superficielles

Comment expliquer alors que, malgré cette agitation politique et législative, le système pénal et pénitentiaire n’ait pas subi les importantes transformations souhaitées et attendues ?

D’abord parce que, par manque d’audace ou de réelle volonté politique, les réformes successives sont passées à côté des problèmes structurels à l’origine de la surpopulation carcérale. Les questions relatives à la surpénalisation de la société, aux conditions expéditives de jugement, à la longueur des peines, ont vraisemblablement été considérées comme trop sensibles ou engageant une remise en cause trop profonde pour être abordées. Ainsi, le rapport Cotte-Minkowski de janvier 2018 relevait que les comparutions immédiates conduisent à prononcer « trop de courtes peines d’emprisonnement pour que l’on ne mette pas tout en œuvre pour renverser cette tendance », mais ne formulait aucune recommandation pour revoir leur champ d’application. Idem pour la détention provisoire, qui concerne près de 30% des détenus et contribue très largement à l’engorgement des maisons d’arrêt : il recommandait d’en limiter la durée – mesure qui n’a alors pas été retenue par le gouvernement –, et avançait timidement que « sans doute le moment n’est-il pas encore venu de s’engager dans la voie d’une dépénalisation (…) d’un certain nombre de délits ce qui réduirait le nombre d’infractions susceptibles de donner lieu au prononcé d’une mesure de détention provisoire. Mais la question se pose ». Enfin, les auteurs du rapport reconnaissaient que le temps leur avait manqué pour s’atteler au chantier des moyennes et longues peines et pointaient à ce sujet un certain nombre de problèmes sur lesquels « il conviendra[it] de se pencher sans attendre ». Quatre ans plus tard, les personnes condamnées à de longues peines attendent toujours qu’on s’intéresse à leur sort.

Certes, des réformes ont été engagées pour tenir les promesses du candidat Macron en matière de droit de vote ou de droit du travail. Mais ces avancées restent timides et, dans tous les cas, largement insuffisantes pour satisfaire l’ambition présidentielle de « restaurer pleinement la dignité de tous nos détenus »[7].

Rendre acceptable plutôt que faire comprendre

Un autre écueil a égaré les gouvernements sur cette période : l’obsession de lisibilité et de visibilité des réformes et, plus largement, de l’exécution des peines. Une préoccupation a priori légitime mais qui a pu les mener à prioriser la forme sur le fond, à simplifier à l’extrême des questions parfois complexes, ou encore à remettre en question des équilibres fragiles. Ainsi, pour limiter les courtes périodes d’emprisonnement, la LPJ a mis en place un système encourageant les magistrats à convertir en surveillance électronique, placement à l’extérieur ou semi-liberté les peines de moins de six mois de prison et, dans une moindre mesure, celles de moins de douze mois. Ce faisant, elle contribuait cependant à faire de la prison l’élément central de leur réflexion, le point de référence de l’échelle des peines, quand il aurait plutôt fallu modifier le code pénal pour que certaines infractions ne puissent plus être sanctionnées que par une mesure non privative de liberté. Paradoxalement, le législateur a aussi abaissé de deux à un an le seuil permettant d’accéder à un aménagement de peine avant l’incarcération, au prétexte qu’il était incompréhensible pour le public qu’une peine prononcée par le juge du siège ait « vocation de manière automatique à être réformée par un autre juge », comme l’affirmait le président Macron en 2018[8]. C’était oublier que les conditions et délais de jugement ne permettent souvent pas d’individualiser la peine et de mettre en place une mesure en milieu ouvert.

Pour rendre acceptable les alternatives à l’emprisonnement, le gouvernement a, dans la même loi, privilégié le renforcement du bracelet électronique et, de façon moins importante, du travail d’intérêt général. Certes, ce sont celles que l’opinion publique connaît et comprend, à la différence du sursis probatoire dont le contenu est aussi abscons que le nom. Mais ce sont également celles, en particulier pour la surveillance électronique, qui prévoient le moins d’accompagnement et qui s’éloignent le plus de la philosophie promue par le Conseil de l’Europe, pour qui les peines exécutées en milieu libre doivent consister en « une série d’activités et d’interventions qui impliquent suivi, conseil et assistance dans le but de réintégrer socialement l’auteur d’infraction dans la société et de contribuer à la sécurité collective »[9].

Enfin, au prétexte toujours que l’exécution des peines devait être compréhensible, Éric Dupond-Moretti a choisi de supprimer les crédits automatiques de réduction de peine, arguant notamment que « l’automaticité, c’est fait pour les machines et pas pour les êtres humains » et que les remises de peines devaient venir « récompenser un effort ». Outre qu’elle s’appuie sur une chimère – faire croire que l’administration pénitentiaire offre aux personnes détenues les moyens de leur réinsertion s’ils sont prêts à consentir à un effort – cette décision emporte un risque important d’augmentation de la population carcérale, à contrecourant des intentions affichées par le gouvernement. Cette réforme et les précédentes sont en outre révélatrices d’une certaine conception de la justice, qui met en avant l’idée de mérite, présente l’application de la loi comme une faveur faite aux personnes détenues et privilégie le contrôle sur l’accompagnement.

Certes, certaines des incohérences relevées sont réelles, et l’exigence de lisibilité n’est pas infondée. Il est essentiel par exemple qu’un magistrat qui prononce une peine de prison soit mis devant ses responsabilités et qu’il ne se repose pas sur un autre pour faire en sorte que l’emprisonnement soit évité. Mais, dans un contexte de surenfermement, la priorité aurait dû aller à la mise en place d’un cadre juridique qui, dans certains cas, l’empêche de choisir l’incarcération, plutôt qu’à interdire que la peine de prison qu’il a prononcée puisse être aménagée. De même, le système des remises de peine, qui repose essentiellement sur une logique de récompense et de punition, est largement critiquable, et le ministre a raison d’avancer qu’il s’agit d’un instrument insatisfaisant de régulation de la population carcérale. Insatisfaisant, mais rendu nécessaire par la surpopulation endémique des prisons et par un allongement continu de la longueur des peines ces vingt dernières années : il était donc hasardeux de supprimer les CRP sans comprendre ce qui avait mené à leur mise en place et sans agir au préalable sur ces facteurs.

Populisme pénal

Enfin et surtout, force est de constater que ce quinquennat n’a pas su résister au populisme pénal. À tort, les responsables politiques ont cru qu’ils pourraient composer avec un « en même temps » consistant à tenter d’infléchir la tendance à l’inflation carcérale d’une main tout en continuant à donner des gages aux tenants du tout sécuritaire de l’autre.

L’exemple le plus parlant, dans ce domaine, reste le maintien du plan de construction de 15 000 places de prisons, d’une ampleur inédite[10]. En mars 2018, le président Macron affirmait qu’il ne voulait pas « qu’il y ait sur ce sujet quelque fétichisme que ce soit », et annonçait vouloir « réduire la surpopulation carcérale par des mesures plus intelligentes ». Il envisageait alors d’« utiliser une partie de cet engagement budgétaire pour rénover en profondeur certains établissements » et renforcer les embauches et la formation « pour passer d’une logique qui était exclusivement immobilière à la transformation d’une philosophie en profondeur ». Mais la transformation n’a pas eu lieu : en octobre de la même année, la garde des Sceaux Nicole Belloubet déclinait le détail du plan 15 000 et, d’année en année, le budget pénitentiaire a continué d’être phagocyté par ce projet de construction dispendieux, au détriment de la rénovation du parc pénitentiaire existant, de la réinsertion des détenus et du renforcement des peines et mesures non carcérales[11].

Les gouvernements Philippe et Castex ont par ailleurs poursuivi l’emballement répressif des dernières décennies, continuant de faire voter des lois pour sanctionner toujours plus de comportements, souvent sur la base de faits-divers ayant entraîné une émotion populaire. D’après un article publié dans Le Monde, 120 infractions, toutes passibles de prison, ont été créées ou durcies en cinq ans dans une grande variété de domaines. « Par dizaines, des incriminations nouvelles ont été gravées dans le marbre de la loi au cours du quinquennat. Et pas seulement dans le code pénal. Le code de l’environnement, le code minier, celui de la santé publique ou encore celui de la route ont été lestés de comportements qui n’étaient pas sanctionnés auparavant »[12], peut-on y lire. Une frénésie normative qui contribue à l’encombrement des prisons et à l’allongement des peines mais aussi à l’asphyxie des tribunaux, à l’heure où l’ensemble des professionnels de la justice dénoncent le manque de moyens et de temps pour rendre une justice de qualité.

Le vent sécuritaire a également gagné l’intérieur des prisons, dans une période jalonnée par des mouvements de surveillants. Ainsi, en janvier 2018, après onze jours de blocage des établissements pénitentiaires par les syndicats de personnels, le ministère de la Justice cédait à la plupart de leurs demandes en renforçant les dispositifs de sécurité et en multipliant par dix le nombre de places prévues pour prendre en charge les personnes détenues considérées comme les plus violentes dans des quartiers complètement étanches et hyper sécurisés[13]. Dans la foulée, il élargissait les possibilités de recourir aux fouilles à nu, fragilisant encore davantage l’interdiction des fouilles intégrales systématiques posée par la loi pénitentiaire de 2009[14]. Il durcissait ensuite les règles disciplinaires, en créant de nouvelles infractions pouvant être sanctionnées d’un placement au quartier disciplinaire et en allongeant la durée du séjour pour d’autres[15]. Enfin, plus récemment, le ministère de la Justice publiait une circulaire qui élargit et durcit le régime des détenus dits « particulièrement signalés » (DPS), soumis aux règles de sécurité les plus drastiques. Au passage, il étendait la possibilité d’être placées sous ce régime aux personnes détenues qui sont à l’initiative d’un mouvement collectif, poursuivant en ce sens le mouvement de musellement de l’expression collective en détention.

« Parce que je sais qu’une nation est jugée aussi à travers ses prisons […] nous serons regardés à l’aune de ce que nous ferons de cette part de nous-mêmes. Et donc je ne laisserai pas l’indignité dans nos prisons. », déclarait le président Macron en mars 2018. Quatre ans plus tard, le changement de cap annoncé n’a pas eu lieu. La France continue de construire toujours plus de prisons, et d’enfermer de plus en plus de personnes pour des délits de plus en plus nombreux dans des conditions souvent inhumaines et dégradantes, qui lui valent d’être condamnée par les juridictions nationale et européenne. Une course folle et vaine qu’elle semble incapable d’arrêter, tandis que, ailleurs en Europe, la population carcérale ne cesse de diminuer[16].

[1] Conseiller pénitentiaire d’insertion et de probation.

[2] Groupes de travail sur la détention. Repenser la peine pour mieux réinsérer, Rapport n°808 de la Commission des lois, 21 mars 2018.

[3] Ministère de la Justice. Chantiers de la Justice, Sens et efficacité des peines.

[4] Lire aussi : « Sens et efficacité des peines. La ministre face à un défi ». Communiqué OIP, 22 janvier 2018.

[5] Ministère de la Justice, dossier de presse de la LPJ, mars 2019.

[6] Lire notre analyse : « Projet de loi « Confiance dans la justice » : derrière une réforme timide, des logiques dangereuses », Dedans Dehors n°111, juin 2021.

[7] Discours du Président de la République à l’École nationale d’administration pénitentiaire, 6 mars 2018.

[8] Ibid.

[9] Définition de la probation par le Conseil de l’Europe, Recommandation CM/Rec (2010) sur les règles relatives à la probation, 2010.

[10] Programme engagé sous François Hollande et repris dans les promesses de campagne du candidat Macron.

[11] Lire notamment : « Budget pénitentiaire 2022, ou la politique de l’autruche », Dedans Dehors n°113, décembre 2021.

[12] « Un quinquennat de nouvelles infractions pénales, au risque de compliquer le travail de la justice », Le Monde, 16 mars 2022.

[13] « Des mesures pour l’administration pénitentiaire », Ministère de la Justice, 25 janvier 2018. Lire aussi le communiqué de l’OIP : « Blocage des prisons : l’illusion sécuritaire l’emporte », 26 janvier 2018.

[14] Lire notamment : « Fouilles intégrales en détention : un recul inacceptable », Dedans Dehors n° 102, décembre 2018.

[15] Lire notamment : « Discipline en prison : un décret scélérat », communiqué OIP, 25 février 2019.

[16] Avec une diminution de 16 points du taux moyen d’incarcération entre 2010 et 2020 : Council of Europe, Prisons and Prisoners in Europe 2020 : Key Findings of the SPACE I report, Marcelo F. Aebi and Mélanie M. Tiago (2021).