Réforme pénale : un enterrement annoncé dans le budget 2016 ?

« La réforme pénale continuera à être mise en œuvre », a annoncé au Sénat la Garde des Sceaux le 24 novembre 2015. L’ambition de développer les alternatives à l’incarcération et les aménagements de peine pour favoriser la réinsertion et mieux prévenir la récidive paraît intacte. Mais les prévisions chiffrées montrent que plus personne n’y croit.

La seule réponse à la surpopulation carcérale reste, une fois de plus, la construction immobilière. La présentation du budget commence toujours par une déclinaison d’axes stratégiques. L’administration pénitentiaire (AP) y décrit ses priorités. Pour 2016, c’était d’abord – dans une présentation d’octobre 2015 – de « favoriser la réinsertion » par les « alternatives à l’incarcération » et le « développement des aménagements de peine » (1). Depuis, la lutte contre la radicalisation est passée au premier plan, sans que cet axe ne soit pour autant abandonné. Cela dit, les documents budgétaires sont aussi des indicateurs de performance, puisque l’administration doit détailler les objectifs qu’elle se fixe. Et lorsqu’on s’y penche, les ambitions prennent une autre coloration.

Plus d’alternatives ? Une hausse de la population détenue prévue

Certes, depuis les attentats de novembre, les alternatives ne font plus partie des éléments de communication, mais elles ont été à l’honneur dans les premiers temps de discussion du budget 2016. De « nouveaux outils de prise en charge » à disposition des « agents de probation » (2) ont été mis en avant. Un manuel de mise en œuvre de la contrainte pénale, inspiré des règles sur la probation du Conseil de l’Europe a, en effet, été diffusé à l’ensemble des agents. Laissant augurer des méthodes d’intervention plus qualitatives, où les aspirations et besoins des personnes sont évalués et pris en compte, conformément aux enseignements de la recherche sur la désistance et le « What Works ? ». La création de « 200 nouveaux emplois » dans les services pénitentiaires d’insertion et de probation a été actée. Ainsi que l’augmentation de leurs crédits de fonctionnement (+ 8,5 %). Des décennies de délaissement du milieu ouvert commencent à se rattraper. La volonté « d’éviter l’incarcération » et de « réduire la surpopulation carcérale » reste affirmée dans les axes stratégiques. Mais sa concrétisation dépend avant tout des pratiques judiciaires (3). Et quels que soient les moyens déployés, l’administration pénitentiaire n’y croit pas. Dans ses indicateurs, elle prévoit une augmentation continue de la population en maison d’arrêt : 45 429 personnes en 2016. Puis 46 016 en 2017. Soit 2,7 % de plus qu’en janvier 2015. Il faut dire que l’un des dispositifs phares de la réforme – la contrainte pénale – ne prend pas. 1 067 ont été prononcées en un peu plus d’un an, du 1er octobre 2014 au 1er novembre 2015 (4). Loin des 8 000 à 20 000 envisagées par le Gouvernement (5). Cela représente moins de 85 contraintes pénales chaque mois, contre environ 10 200 peines d’emprisonnement (fermes ou mixtes, avec une partie en sursis et mise à l’épreuve) et 2 000 peines de travail d’intérêt général (6). Faute d’avoir été érigée en véritable peine de référence pour les délits, la contrainte pénale ne joue pas le rôle de réduction du recours à l’emprisonnement. Les magistrats n’y voient guère de valeur ajoutée par rapport au sursis avec mise à l’épreuve (SME). D’autant que son périmètre est plus limité : jusqu’en 2017, elle est cantonnée aux délits passibles de moins de cinq ans de prison alors que le SME est applicable à tous les délits. Par ailleurs, beaucoup restent arc-boutés sur une conception rétributive de la peine, où il s’agit de frapper fort – punir sévèrement dans l’optique de dissuader. Une approche éloignée de la probation, qui s’inscrit dans une perspective de réhabilitation, avec un accompagnement orienté vers une prévention de la récidive plus efficace.

Moins de sorties sèche ? Aucune évolution en perspective

Même décalage concernant les aménagements de peine et la nouvelle procédure de libération sous contrainte (LSC). L’objectif d’« endiguer les sorties sèches » et d’assurer « un meilleur suivi » (7) à la libération se voit réduit à peau de chagrin dans les indicateurs de performance. L’AP prévoit 31 % de libérations anticipées accompagnées. Comme en 2015. Et ne cible qu’une légère amélioration en 2017 : 33 %. Il s’agit donc de passer de 70 % de sorties sèches en 2012 à 63 % à la fin du mandat. Là encore, la LSC, issue de la réforme, ne produit pas les effets escomptés. En imposant un rendez-vous judiciaire aux deux-tiers de la peine et en instaurant une procédure spécifique d’octroi de mesures d’aménagement (8) (pas de projet d’insertion construit exigé, ni de consentement du condamné) pour les peines de moins de cinq ans, elle devait consacrer les sorties encadrées comme « une étape normale et nécessaire de l’exécution » (9) de ces condamnations. On en est loin. Depuis l’entrée en vigueur de ce dispositif, en janvier 2015, seuls « 2 800 détenus [en] ont bénéficié ». Ce bénéfice « se traduisant, pour la plupart d’entre eux, par une sortie anticipée de quelques semaines »(10). Et la situation ne risque pas de s’améliorer compte tenu du climat sécuritaire et de l’attitude du Gouvernement, qui a pris le pas des précédents pour jeter l’opprobre sur les juges en cas de récidive ou d’incident pendant une mesure d’aménagement. Rien de tel pour annihiler le courage judiciaire. Lorsqu’on examine le nombre moyen de condamnés en aménagement de peine en 2015, on s’aperçoit d’ailleurs qu’il diminue. Il est de 19 660 environ (dont 460 en LSC), contre 20 140 en 2014. La LSC n’étend pas les aménagements de peine. Elle se substitue à la procédure classique. Même le placement sous surveillance électronique est en baisse. Il a diminué de 12 % depuis cet été, passant de 11 075 bénéficiaires en juil- let à 9 706 en novembre. C’est pourtant la seule mesure à faire l’objet d’investissements conséquents : 105 millions d’euros y ont été consacrés depuis 2012. Contre 37 pour le placement à l’extérieur, pourtant présenté comme la « modalité d’aménagement » la plus adaptée aux personnes désocialisées ou souffrant d’addiction » (11). Un profil répandu en détention. Et, de fait, le placement à l’extérieur – qui intègre hébergement et accompagnement socio-professionnel – reste cantonné à un public restreint : 570 personnes environ (633 en 2014).

La seule réponse à la surpopulation semble dès lors, pour le Gouvernement, l’achèvement d’un programme de construction. Il s’agit à présent de celui de « 6 500 places », qui devrait porter la capacité du parc à 63 550 places à l’horizon 2019. Et du programme « 3 200 places », dont les livraisons sont attendues entre 2019 et 2024 (12), pour atteindre 66 750 places. Soit plus que le nombre actuel de détenus. Rappelons que depuis 2012, plus de deux milliards d’euros ont été engagés pour la réalisation de ces programmes. Si la réforme était allée plus loin, en consacrant le principe d’un aménagement systématique, et si ces fonds avaient été orientés vers le milieu ouvert et les structures d’accueil, la réduction de la population carcérale tout autant que la prévention de la récidive auraient été mieux assurées.

(1) Présentation stratégique du PLF 2016, administration pénitentiaire, octobre 2015.

(2) Audition de la garde des Sceaux par la Commission des lois de l’Assemblée nationale, Projet de loi de finances 2016, 21 octobre 2015.

(3) Présentation stratégique, op.cit.

(4) Avis n°170 fait au nom de la commission des lois sur le PLF 2016, administration pénitentiaire, Sénat, 19 novembre 2015.

(5) Etude d’impact du projet de loi relatif à l’individualisation des peines, octobre 2013.

(6) SNEPAP-FSU, Loi n°2014-896 du 15 août 2014, premier bilan intermédiaire par les professionnels de l’administration pénitentiaire, octobre 2015.

(7) Présentation stratégique, op.cit.

(8) L’aménagement de peine peut être une mesure de placement à l’extérieur, sous surveillance électronique, semi-liberté ou libération conditionnelle.

(9) Circulaire DAP du 26 décembre 2014, NOR : JUSD1431153C

(10) Avis n°170, op.cit.

(11) PLF 2016, Bleu budgétaire, administration pénitentiaire, octobre 2015

(12) Question écrite n°12220, Journal Officiel, 20 août 2015

 


BUDGET 2016 : ZONE TROUBLE SUR LES ACTIVITÉS.

L’administration pénitentiaire (AP) avait prévu de passer de une heure et demi en moyenne à trois heures d’activités quotidiennes par personne détenue en 2015. Sans communiquer son bilan à cet égard, elle vise désormais un objectif de quatre heures d’activités par jour. Des crédits du « plan de lutte anti-terrorisme » ont en effet été alloués pour doubler ce poste de dépenses (10,6 millions d’euros contre 5,1 en 2015). Avec quel contenu, quel type d’activités ? Les documents budgétaires ne le précisent pas. Les seuls éléments qu’ils laissent transparaitre sont que cela ne concernera pas la formation professionnelle. Ni le travail carcéral, prisé par les détenus car il permet d’obtenir quelques revenus. L’AP envisage pour 2016 une baisse du taux de travail en prison : 28 % contre 28,5 % en 2015. A titre de comparaison, le taux était de 39,1 % en 2010 et 2011. Même chose concernant la proportion de détenus stagiaires de la formation professionnelle, rémunérée ou non. La prévision est à la baisse : 15 % contre 15,5 % en 2015. Sans perspective d’amélioration en 2017. L’AP l’explique par « le contexte économique » et par « l’absence de visibilité » (1) vis-à-vis des effets de la décentralisation de la formation professionnelle. Depuis le 1er janvier 2015, la compétence est confiée aux régions pour les prisons en gestion publique. Et, à compter du 1er janvier 2016, elle va s’étendre à la gestion déléguée dans deux-tiers des établissements, dont les contrats de marché sont arrivés à échéance (2). L’incertitude est donc permise. Toutefois, lorsqu’on examine les fonds dévolus à la formation professionnelle en gestion publique, on s’aperçoit qu’ils n’ont pas augmenté depuis des années. Ils restent cantonnés à 2,8 millions d’euros depuis 2013. Et sont même moindres que ce que budgétait le gouvernement précédent (3,4 millions). De même concernant le service général – c’est-à-dire les crédits dévolus à la rémunération des détenus qui travaillent pour le compte de l’AP (entretien, cuisine, etc.) –, aucune augmentation n’est à l’œuvre. Ils enregistrent même une baisse par rapport à ce qui était dégagé deux ans auparavant, laissant présager une diminution du nombre de postes proposés, d’ores et déjà particulièrement bas (8 400 environ pour plus de 66 000 détenus). Une situation d’autant plus dommageable que se trouvent, parmi eux, les seuls postes à pouvoir donner lieu à validation des acquis ou certification professionnelle, contrairement aux travaux généralement non qualifiants proposés par les concessionnaires privés. Quelles vont donc être les activités développées ? Des activités sportives ? Culturelles ? Du pur occupationnel ? Selon la Direction de l’administration pénitentiaire, les crédits obtenus vont au-delà et devraient financer des interventions sur la citoyenneté et la laïcité, des programmes d’insertion ou de prévention des violences. C’est heureux. Mais il est problématique que cet aspect ne fasse l’objet d’aucune précision. Dans les documents relatifs au budget pénitentiaire, on a en revanche le nombre de détecteurs de téléphone portable dont dispose l’AP. Ou encore le nombre de recrutements d’informaticiens ou d’analystes veilleurs des réseaux sociaux, envisagés pour renforcer le renseignement pénitentiaire. Mais on n’a pratiquement aucune information sur le développement des activités, pourtant au cœur de la réflexion sur le temps carcéral et le sens de la peine.

(1) PLF 2016, Bleu budgétaire, administration pénitentiaire, octobre 2015

(2) Le transfert aura lieu en 2018 pour les autres, et pas avant 2038 pour les 3 établissements, en service, construits en partenariats publics- privés (Réau, Lille-Annœullin, Nantes).