Surpopulation : un rapport parlementaire pour refonder la politique pénale

Chargée de proposer des mesures de lutte contre la surpopulation carcérale, la mission d’information parlementaire menée par Dominique Raimbourg (1) avance 76 mesures... visant pour la plupart à faire de l’emprisonnement un ultime recours en matière correctionnelle.

L’une est partie de l’objectif de la prévention de la récidive, l’autre de résorber la surpopulation des prisons. Pourtant, conférence de consensus et mission parlementaire parviennent à la même conclusion: la nécessité de réformer en profondeur la politique pénale afin de mettre un terme à la surenchère « sécuritaire » générant toujours plus d’incarcérations.1

Faire de l’emprisonnement un ultime recours

La mission Raimbourg propose un arsenal très complet de mécanismes visant à faire véritablement de l’emprisonnement « le dernier recours en matière correctionnelle ». Concernant les comparutions immédiates, grandes pourvoyeuses de courtes peines de prison, la mission préconise l’instauration d’un « délai (d’un mois, par exemple) entre la déclaration de culpabilité et le prononcé de la peine, afin que celle- ci puisse être adaptée à la personnalité de l’auteur des faits ». Cette césure du procès en deux temps aurait le mérite de permettre un vrai débat sur la nature et la durée de la peine à partir d’une meilleure connaissance de la situation du prévenu. Sont également préconisés le fait de « réduire de moitié le quantum encouru en cas d’altération du discernement », de faciliter le prononcé du sursis simple en permettant au juge « de fixer sa durée » ou en supprimant le système de « révocation automatique », d’améliorer la rapidité et la qualité des rapports présentiels afin de permettre au juge de prononcer davantage d’aménagements ab initio ou de peines de probation… La mission invite à supprimer toute une série de dispositifs tels que les peines plancher, la possibilité de « décerner un mandat de dépôt à l’issue du jugement contre un récidiviste lorsque la peine est inférieure à un an », les « limites au recours au sursis avec mise à l’épreuve pour sanctionner les récidivistes »

La mission parlementaire propose en fin de réfléchir à la dépénalisation de différentes incriminations créées sous la précédente législature, dont certaines sont « difficiles à caractériser » ou dont l’« utilité pratique est certainement limitée » : racolage passif, mendicité agressive, occupation d’un terrain en réunion, occupation d’un hall d’immeuble, vente à la sauvette… « La résolution des problèmes posés par ces délits […] passe nécessairement par l’accompagnement social des personnes concernées, lequel peut être mené indépendamment de toute poursuite pénale ». D’autres types de délits « tels que l’usage de stupéfiants, la conduite sans permis ou malgré sa suspension, le défaut d’assurance et la conduite sous l’emprise de l’alcool ou de stupéfiants » pourraient devenir des contraventions de cinquième classe sanctionnées soit par des amendes, soit par des peines de probation.

Le plébiscite des peines non privatives de liberté

Les peines d’amende, de restrictions de droits (interdictions d’exercer une activité, suspension ou annulation du permis de conduire…) ou d’obligation (de réparer le préjudice, d’indemniser la victime, de suivre un stage de sensibilisation sur les drogues…) apparaissent non seulement méconnues mais insuffisamment exploitées par les juridictions. Le rapport Raimbourg préconise d’en faire dans certains cas des « peines principales en lieu et place de la peine d’emprisonnement encourue pour les délits pour lesquels la peine privative de liberté est particulièrement inadaptée ».

La mission rend aussi compte des difficultés auxquelles se heurte le développement du travail d’intérêt général « alors que l’intérêt de la mesure est unanimement salué ».

Elle propose d’une part d’accroître la marge de manœuvre des SPIP dans le choix du lieu de travail des condamnés. et d’autre part d’instaurer des clauses dans les contrats locaux de sécurité afin de développer le nombre de places de TIG. Si un « accroissement suffisant » n’était pas atteint d’ici trois ans, il faudrait envisager de « rendre obligatoire, pour les services de l’Etat, les collectivités territoriales et les établissements publics », la création d’un certain nombre de postes de TIG.

La mission parlementaire rejoint enfin le jury de la conférence de consensus sur la proposition de créer une nouvelle peine de probation, dénommée ici « contrainte pénale » – ce qui la réduit à une fonction de contrôle d’obligations, écueil pourtant déjà souligné à l’égard du sursis avec mise à l’épreuve. Il s’agirait « d’une peine principale pour certains délits, en lieu et place de la courte peine privative de liberté actuellement prévue », dont le « contenu serait variable en fonction du délit, de la situation et de la personnalité de la personne jugée ». Estimant trop ambitieux qu’elle soit « encourue pour environ la moitié des délits qui existent en droit français », le rapporteur « estime plus prudent et plus e cace d’expérimenter la mise en œuvre de cette peine en choisissant d’en faire la peine principale d’un petit nombre de délits pour lesquels elle apparaît particulièrement pertinente. »

Comme le jury de la conférence de consensus, il n’apporte pas suffisamment d’éléments sur le contenu de cette nouvelle peine, se contentant de proposer de « favoriser les travaux de recherche criminologique », afin de « définir des programmes efficaces de prise en charge des personnes placées sous main de justice ». Une lacune d’autant plus préoccupante que les pouvoirs publics manquent d’informations sur les méthodes de suivi actuellement en vigueur en France et sur celles développées dans certains services de probation étrangers dont l’impact est mieux évalué et le contenu grandement enrichi par la recherche. Alors que le gouvernement affirme vouloir développer ce type de mesures, sur quel corpus va-t-il s’appuyer, dans les mois qui viennent, pour concrétiser cette volonté ?

Renforcer les aménagements de peine

La mission prévoit toute une série de mesures visant à faciliter l’accès aux aménagements de peine: supprimer l’automaticité de l’évaluation pluridisciplinaire de dangerosité pour pouvoir prétendre à une libération conditionnelle ou le recours obligatoire « aux expertises psychiatriques dans le cadre de la préparation d’un aménagement de peine », supprimer également « l’ensemble des restrictions aux aménagements de peine imposées aux récidivistes ».

La mission appelle à augmenter le nombre de places de semi-liberté, principalement par «la création de centres de semi-liberté autonomes plutôt que de quartiers de semi-liberté ». Il importe également pour le rapporteur de veiller à ce que les centres soient implantés à proximité des bassins d’emploi et accessibles par les transports en commun. Il suggère également d’y « autoriser les entrées et sorties de jour comme de nuit », et d’assouplir les conditions dans lesquelles les astreintes horaires des condamnés peuvent être modifiés, ces deux propositions visant à rendre les horaires compatibles avec les emplois occupés par les personnes en semi-liberté. Ou encore, d’y installer des « points phone » et d’autoriser les téléphones portables, dans la mesure où « il paraît peu judicieux de priver des personnes qui exercent ou recherchent un emploi de la possibilité de communiquer avec l’extérieur lorsqu’elles sont en détention ».

La mission demande qu’il soit remédié à « l’érosion des financements alloués aux associations partenaires » des SPIP pour les mesures de placement extérieur. Ces associations, « chargées à la fois de l’accompagnement social, de l’hébergement, de la restauration, de l’emploi ou de la formation », assurent une transition très encadrée entre la détention et la vie libre. Cette mesure, reconnue « très efficace auprès des personnes les plus désocialisées », est pourtant de moins en moins prononcée.

Enfin, « la crédibilisation des peines et mesures de milieu ouvert […] implique une forte mobilisation en faveur des services pénitentiaires d’insertion et de probation, dont les moyens humains sont aujourd’hui limités et les méthodes de travail perfectibles. » La mission souligne la nécessité d’un « renfort des effectifs des SPIP », et fixe un objectif de 50 personnes suivies par conseiller – contre 120 en moyenne aujourd’hui. Mais elle s’accommode dans le même temps de la création de « 63 emplois dans les SPIP en 2013 », estimant qu’elle « se place dans cette perspective », alors qu’en réalité, elle ne comble pas même pas tous les départs.

Libération conditionnelle de principe pour les peines inférieures à cinq ans

La libération conditionnelle (LC) « permet un retour à la liberté à la fois accompagné et contrôlé ». Si mission parlementaire et conférence de consensus s’accordent sur la nécessité d’adopter un modèle de LC d’office, la mission se montre plus précise dans les modalités de cette réforme : pour les condamnés à une peine inférieure ou égale à cinq ans, examen obligatoire à mi-peine et LC automatique aux deux-tiers de la peine, sauf opposition du juge de l’application des peines ; pour les condamnés à une peine de plus de cinq ans, maintien d’un système discrétionnaire (décision du JAP) avec examen obligatoire à mi-peine; pour les condamnés à perpétuité, examen après 18 ans d’incarcération. Le volet « automatique » de ce système mixte présente l’avantage de soulager le juge de l’application des peines de « la pression sociale et média- tique croissante pesant sur lui », qui le conduit « à y recourir avec parcimonie », comme en témoigne le faible nombre de LC accordées. et le maintien d’une LC laissée à la discrétion du JAP pour les longues peines apparaît « plus acceptable pour l’opinion publique que la libération conditionnelle automatique au bénéfice de l’ensemble des condamnés ».

La surveillance électronique en question

« La montée en puissance du placement sous surveillance électronique » explique très largement l’augmentation du nombre d’aménagements de peine observé depuis une dizaine d’années : « alors qu’il ne comptait que pour 29,5 % des aménagements de peine au 1er janvier 2005, il représentait, au 1er janvier 2012, 74 % de l’ensemble des mesures. » Le député souligne «l’insuffisance de l’accompagnement socio-éducatif» dont pâtit cette mesure envisagée comme un simple contrôle des déplacements. « Souvent, les personnes qui en bénéficient sont livrées à leur isolement, ce qui entrave le processus de réadaptation sociale ». Une critique étendue à la surveillance électronique de fin de peine (SEFIP), qui se voit par là même cantonnée à « un simple mécanisme de ’’désencombrement’’ des établissements pénitentiaires ». La mission propose dans un premier temps de renforcer l’accompagnement socio-éducatif des personnes placées sous surveillance électronique, et dans un second temps d’évaluer ces mesures.

Augmenter le parc carcéral et instaurer un numerus clausus

En dépit de préconisations volontaristes pour réduire les emprisonnements, la mission parlementaire se prononce en faveur d’une poursuite de « l’expansion du parc immobilier pénitentiaire afin de porter à 63 500 le nombre de places de prison », à l’inverse du jury de la conférence de consensus qui écarte « tout accroissement du parc pénitentiaire actuel ». Le rapporteur estime que cette proposition, calée sur une option déjà prise par le gouvernement, répond à un « déficit structurel de places de prison » et serait le « seul moyen de faire de l’encellulement individuel une réalité ». un argument qui témoigne du faible impact attendu d’une politique pénale alternative…

« Si l’effet des propositions » contenues dans le rapport « n’était pas suffisant », Dominique Raimbourg propose également de « recourir au numerus clausus ». Le dispositif « serait atteint non pas en freinant la mise à exécution des peines d’emprisonnement prononcées, mais en permettant aux condamnés d’accéder plus rapidement à des mesures de libération conditionnelle ou d’aménagement de peine ». Lorsqu’un établissement atteint un seuil d’occupation préalablement déterminé, « le condamné dont le reliquat de peine serait le plus court bénéficierait d’un aménagement de peine […], d’une mesure de SEFIP, ou encore, de manière subsidiaire, d’un crédit de réduction de peine » égal à la durée de l’incarcération restant à subir. Persuadé « des effets positifs » d’un tel dispositif, le rapporteur convient néanmoins de sa « relative complexité ».

Pour ceux qui resteraient incarcérés en maison d’arrêt, le rapport Raimbourg souhaite que s’engage « une réflexion sur les conditions de détention » dans ces établissements, « caractérisées par une rigueur dont les justifications ne sont pas toujours évidentes ». Est notamment mis en cause le régime fermé, imposant « le maintien en cellule, parfois plus de vingt heures par jour, de personnes qui ne disposent que de quelques heures de promenade ». De telles conditions de détention, « source d’une oisiveté largement répandue, obèrent les chances de réinsertion, en faisant de l’incarcération un temps inutile ». Est également suggérée la « construction d’établissements pénitentiaires à sécurité allégée, sur le modèle du centre de détention de Casabianda », alors qu’il ressort de « l’audition des syndicats de surveillants que la majorité des personnes incarcérées ne présente pas de risque d’évasion ». Un risque à partir duquel l’ensemble du régime appliqué en détention reste pourtant pensé.

Barbara Liaras et Sarah Dindo

(1) Rapport d’information sur les moyens de lutte contre la surpopulation carcérale présenté par MM. Dominique Raimbourg et Sébastien Huyghe, 23 janvier 2013.


Les courbes sont têtues

La circulaire d’orientation prise par la garde des sceaux en septembre pour réduire le nombre de personnes détenues a manqué son objectif. de 66 126 détenus au 1er septembre 2012, les chiffres grimpaient à 66 746 au 1er février – après avoir atteint un sommet au mois de décembre. De tels résultats attestent, s’il en était besoin, qu’une circulaire ne suffit pas à contrer tout un arsenal législatif développé pour favoriser l’emprisonnement. si la loi pénale n’est pas entièrement revisitée – ce que souhaite la garde des sceaux, manquant de soutien du gouvernement et du président de la république – la situation des prisons et les pratiques judiciaires resteront inchangées. « entre le 1er janvier 2002 et le 1er janvier 2012, le nombre de personnes placées sous écrou » a connu « une hausse de 52 %, et le nombre de personnes détenues […] un accroissement de 34 % » souligne le rapport Raimbourg. Une augmentation « nettement plus marquée que celle de la population dans son ensemble » (croissance de 7 %). de fait, le taux de détention en France est passé de 85 personnes écrouées pour 100000 habitants en 2000 à 103 pour 100 000 en 2011.