Réforme pénale : des pas en avant, des pas en arrière

La loi relative à l’individualisation des peines et renforçant l’efficacité des sanctions pénales a été définitivement adoptée le 17 juillet et publiée le 15 août. A l’instar du jury de la conférence de consensus, l’OIP attendait « une bifurcation historique », qui n’a pas eu lieu. Gouvernement comme Parlement n’ont pas su dépasser la référence prison et ont consacré une « culture du contrôle » en milieu ouvert.

Après des années de politiques pénales toujours plus répressives et régies par l’émotion sans réflexion sur leurs effets, la conférence de consensus avait appelé à sortir de la centralité de la prison, qui « crée plus de problèmes qu’elle n’en résout». Parmi ses préconisations, la dépénalisation de certains délits, la réduction des infractions passibles d’une peine de prison, l’abandon de tous les mécanismes automatiques d’aggravation de la peine pour les récidivistes, l’adoption d’un système de libération conditionnelle d’office et l’instauration d’une peine de probation. Une peine unique, fusionnant les autres « peines alternatives » (travail d’intérêt général, stage de citoyenneté, sursis avec mise à l’épreuve, etc.). Une nouvelle peine de référence en matière de délits et la seule possible pour certaines infractions.

Une référence prison tenace

Les pouvoirs publics n’ont pas osé réduire le périmètre de la justice pénale. Ni réviser l’échelle des peines. Comment « dépasser l’hégémonie de l’emprisonnement » sans remettre à plat l’architecture des peines, structurée autour de la peine de prison? Le Sénat a eu l’audace de poser la question, en proposant que la nouvelle contrainte pénale devienne la peine maximale pour un certain nombre de petits délits (vol simple, filouterie, occupation de hall d’immeuble, dégradation de biens, etc.). Mais la disposition n’a tenu que le temps d’une navette législative. La commission mixte paritaire (CMP) a cédé devant l’hostilité du Gouvernement, arguant de la nécessité d’une plus ample réflexion sur « la hiérarchie des peines ». La charge en revient à une commission présidée par Bruno Cotte (ancien président de la chambre criminelle de la cour de cassation), dont les travaux ne seront pas rendus avant fin 2015. Le Gouvernement disposant ensuite de plus de six mois pour présenter « un rapport au Parlement » (article 20). Autant dire que ces questions ont probablement subi un enterrement de première classe.

La dissociation prison-probation a également été manquée. Le jury de la conférence de consensus avait déjà écarté l’idée d’une absence de « réponse prison » en cas de non-respect de ses obligations par le probationnaire. Il réprouvait juste l’automaticité de cette réponse. Et suggérait de créer, comme pour le travail d’intérêt général (TIG), un délit autonome de non respect de la peine de probation, nécessitant le prononcé d’une nouvelle sanction par le tribunal. Retenue par le Sénat, la solution a disparu en CMP en raison de l’opposition du Gouvernement. En cause, la crainte que ce mécanisme « ne donne pas lieu à des sanctions importantes, ce qui pourrait dissuader les magistrats de prononcer la contrainte pénale » (1). Quand elle prononcera une contrainte pénale, la juridiction de jugement devra donc fixer la durée maximale d’emprisonnement pouvant être mise à exécution en cas de manquement aux obligations ou de commission d’une nouvelle infraction (2). Dès lors, la menace d’emprisonnement reste aussi omniprésente que dans le cas d’une peine de prison avec sursis, dès le stade du prononcé de la contrainte pénale. Seul apport de la réforme à cet égard, l’incitation à ne pas répondre par l’emprisonnement dès les premiers manquements du condamné. Le texte encourage en premier lieu à « modifier ou compléter les obligations ou interdictions auxquelles le condamné est astreint » ou « à procéder à un rappel » de celles-ci (article 22). Une invitation en phase avec les recommandations du Conseil de l’Europe qui incitent à « chercher à comprendre pourquoi les conditions n’ont pas été respectées » et à mettre en place le cas échéant « des stratégies » pour les « aider à réaliser ce qui leur est demandé » (3).

Une échelle des peines illisible

La réforme avait aussi pour enjeu d’assurer une meilleure lisibilité de la probation. Le refus de créer une peine de probation unique absorbant les autres peines alternatives l’a entamé. Et la décision de cantonner jusqu’en 2017 la contrainte pénale aux délits passibles de cinq ans de prison l’a plus éloigné encore. Censée être une « mesure phare », la contrainte pénale s’ajoute finalement au millefeuille des alternatives. A une place illisible. Plus contraignante que le sursis avec mise à l’épreuve (SME) puisqu’elle implique un suivi nécessairement « soutenu », elle ne pourra être appliquée qu’aux délits les moins graves, quand un SME ou un TIG peuvent être prononcés pour tout délit. Un vol commis avec deux circonstances aggravantes – par exemple, à deux et dans les transports en commun – en sera exclu (passible de sept ans d’emprisonnement). Tout comme un vol simple sans violence, si l’auteur est récidiviste (six ans). Les parlementaires ont avancé qu’il était « nécessaire de laisser le système monter en puissance » (4) avant d’étendre le dispositif. Oubliant une ambition initiale : appliquer la peine de probation « en priorité » aux personnes « ancrées dans certaines formes de délinquance, en état de réitération et en état de récidive » (« violences, agressions sexuelles, atteintes aux biens commises avec violences» (5). Avec son périmètre limité, c’est essentiellement au SME que la contrainte pénale risque de se substituer. Et non aux courtes peines de prison. Alors que la réforme partait du « constat de [leur] nocivité en termes de prévention de la récidive » (6).

Une approche rétrograde de la probation

Pour le Conseil de l’Europe, le suivi assuré par les services de probation «ne doit pas être considéré comme un simple contrôle » mais comme « un moyen de conseiller, d’aider et d’accompagner les auteurs d’infractions». Son apport doit résider dans la compréhension des « facteurs liés à la commission d’infractions » et la mise en place d’« interventions pour y répondre », en tenant compte des « aspirations des personnes concernées » (7). Or dans la loi du 15 août, le contenu de la nouvelle peine se voit principalement axé sur les obligations/interdictions et les mesures de contrôle : « la contrainte pénale emporte pour le condamné l’obligation de se soumettre, sous le contrôle du juge de l’application des peines, pendant une durée comprise entre six mois et cinq ans, […] à des mesures de contrôle et d’assistance ainsi qu’à des obligations

« Comment dépasser l’hégémonie de l’emprisonnement sans remettre à plat l’architecture des peines, structurée autour de la peine de prison ? »

et interdictions particulières destinées à prévenir la récidive en favorisant son insertion ou sa réinsertion au sein de la société » (article 19). Une option qui se retrouve d’ailleurs dans le terme de « contrainte pénale ». Ce qui a occupé les débats au Parlement, ce ne sont pas les méthodes d’intervention pour favoriser les sorties de délinquance, mais les moyens à confier aux forces de l’ordre pour renforcer leurs prérogatives en matière de contrôle des probationnaires. Avec une extension des possibilités d’arrestation en cas de suspicion de manquement à leurs obligations, jusqu’alors cantonnées aux aménagements de peine ou au SME. Dorénavant toutes les peines alternatives (TIG, stage de citoyenneté, etc.) seront concernées. A l’issue des travaux, Dominique Raimbourg, rapporteur du texte à l’Assemblée nationale s’est même félicité de voir consacrer une « culture du contrôle (8 )» en milieu ouvert. La « probation contrôle » a pourtant été évaluée par la recherche internationale comme n’ayant pas d’impact positif sur la prévention de la récidive et la réinsertion. Lorsque la probation est centrée sur le contrôle d’obligations plutôt que sur les facteurs de passage à l’acte, les taux de récidive sont plus importants (Paparozzi and Gendreau, 2005 ; Bonta and all, 2008). Dès lors, « les agents de probation doivent s’assurer de ne pas consacrer trop de temps aux questions touchant le respect des conditions [obligations] » pour se concentrer « sur les besoins des délinquants » (9). La conférence de consensus devait avoir pour effet de fonder la réforme pénale non plus sur des idées reçues et enjeux électoralistes, mais sur des données plus objectives. C’est encore raté.


Une conception de la récidive insuffisamment renouvelée

Les recherches sur la désistance montrent que la sortie de délinquance ne se produit pas du jour au lendemain, mais relève d’un processus. Elle commence généralement par une diminution des infractions, en fréquence et gravité (McNeill, 2006). Les chercheurs ont dès lors alerté sur le caractère nocif d’une répression systématiquement plus sévère en cas de récidive, qui peut enrayer des processus de réinsertion, sans tenir compte de la moindre gravité de la nouvelle infraction, des efforts engagés par ailleurs, etc. A cet égard, la loi fait plusieurs pas, mais ne franchit pas le gué. Elle supprime les peines plancher (article 7). Elle étend l’obligation de motiver le choix d’une peine de prison ferme sans aménagement aux cas de récidive en matière correctionnelle (article 3). Elle met fin au principe de révocation automatique des sursis en cas de nouvelle condamnation ou de révocation d’un SME antérieur (article 8). Mais elle ne lève pas la limite de deux SME pouvant être prononcés à l’encontre d’un récidiviste. Et ne revient pas non plus sur les dispositions introduites en décembre 2005, qui permettent aux juridictions, en cas de récidive, de décerner un mandat de dépôt à l’issue du jugement, y compris lorsqu’elles prononcent de très courtes peines de prison ; c’est même obligatoire dans certains cas (violences volontaires, atteintes sexuelles). Auparavant, c’était exclu en cas de peine inférieure à un an, ce qui permettait la mise en place d’un aménagement de peine.

La même incohérence se retrouve au niveau des aménagements de peine. Les parlementaires ont admis que « la distinction entre récidivistes et non récidivistes » dans les possibilités de voir leur peine aménagée « n’est pas justifiée » car la récidive est déjà prise en considération au moment de la condamnation. « Plus fragiles socialement et criminologiquement » (10), les récidivistes sont ceux qui ont le plus besoin d’accompagnement, donc d’aménagements de peine. Le législateur a donc mis un terme aux spécificités prévues pour les récidivistes en matière de libération conditionnelle : ils pourront prétendre à cette mesure comme les autres dès la mi-peine, au lieu des deux tiers de la peine (11). Leur régime de réductions de peine se voit aussi aligné sur celui des primaires. Mais le parlement a maintenu la distinction pour les autres mesures d’aménagement: semi-liberté, placement à l’extérieur, surveillance électronique. Elles ne restent accessibles aux récidivistes qu’en cas de peine (ou reliquat) de moins d’un an alors que pour les autres le seuil est fixé à deux ans.

Une promotion des aménagements a minima

Les pouvoirs publics n’ont pas fait le choix résolu de la libération conditionnelle (LC), en l’instaurant comme le mode de sortie ordinaire de détention, à l’instar de la Suède. La LC y est automatique aux deux tiers de peine, sauf pour les très courtes peines et les condamnés à perpétuité (12). Le législateur français s’est contenté de prévoir un nouveau « rendez-vous judiciaire » (13) aux deux tiers de la peine pour tous les condamnés détenus, afin d’examiner les possibilités d’aménagement (procédure de « libération sous contrainte »). Lorsque la peine est inférieure à cinq ans, les critères d’octroi sont censés être plus souples. La décision de LC n’aurait plus à être motivée par un « projet d’insertion » abouti ou des « efforts de réadaptation sociale », dans l’optique d’en faire un « mode normal de l’exécution de la peine » (14). Cependant, ces critères allégés ne figurent pas dans la loi. Le texte se contente de dire que le juge de l’application des peines décide « soit de prononcer une mesure » soit, s’il estime que cela « n’est pas possible », de « ne pas la prononcer » (article 39). Il n’y a ainsi aucune garantie de voir les pratiques évoluer. Alors qu’en 2011, seuls 17 % des condamnés exécutant une peine de moins de cinq ans ont bénéficié d’un aménagement de peine (15).

Une disposition adoptée à l’initiative de l’Assemblée nationale devrait avoir un peu plus d’impact : la limitation des expertises psychiatriques obligatoires préalables à l’octroi d’un aménagement de peine aux personnes condamnées à une peine complémentaire de suivi socio-judiciaire (article 48). Auparavant, il suffisait d’avoir été condamné pour une infraction passible d’un SSJ, même non prononcé. Et les expertises obligatoires allongeaient considérablement les procédures pour accéder à un aménagement. Le champ de la LC parentale a également été étendu aux femmes enceintes (depuis plus de douze semaines) : si la peine à exécuter est inférieure ou égale à quatre ans (hors récidive ou infraction sur mineur), elles pourront prétendre à ce type de LC à tout moment (article 25).

Vis-à-vis des longues peines, aucun obstacle n’est levé. Le texte laisse inchangées les dispositions relatives à la période de sûreté automatique, pendant laquelle aucun aménagement n’est possible. Alors que ce mécanisme contrevient par définition au principe d’individualisation des peines. La loi ne modifie pas non plus la procédure spécifique d’octroi d’une LC depuis août 2011 pour les longues peines (15 ans ou 10 ans selon l’infraction) susceptibles d’encourir un SSJ. L’avis obligatoire de la commission pluridisciplinaire des mesures de sûreté, après une session de six semaines au centre national d’évaluation, a pourtant entraîné de telles lourdeurs, que le nombre de LC pour les condamnés concernés ne cesse de chuter. Un seul assouplissement a été concédé : l’intégration du placement extérieur parmi les mesures probatoires à la LC pouvant être imposées à ces publics (article 43). Auparavant, seules une surveillance électronique ou une semi-liberté pouvaient être prononcées, alors que le placement à l’extérieur, qui permet de combiner hébergement et accompagnement social, est plus adapté à des personnes désocialisées suite à une très longue incarcération. Il aura fallu néanmoins qu’un amendement soit présenté à quatre reprises par le groupe EELV pour que cette disposition soit adoptée !

Des conditions de suspension de peine assouplies…

La suspension de peine permet de mettre provisoirement un terme à une incarcération pour des raisons familiales ou médicales. Jusqu’à maintenant, seuls les condamnés exécutant une peine de moins de deux ans pouvaient bénéficier d’une suspension pour motif familial. Dorénavant, ce seuil est porté à quatre ans pour les condamnés exerçant l’autorité parentale sur un enfant de moins de dix ans ou pour les femmes enceintes de plus de douze semaines (article 25). La loi étend également les possibilités de suspension pour motif médical : elle l’ouvre aux prévenus, élargit le champ aux troubles mentaux et allège la procédure (articles 50 et 51). Désormais, une seule expertise médicale (au lieu de deux) établissant que le pronostic vital est engagé ou que l’état de santé est incompatible avec un maintien en détention sera exigée. Le texte assouplit aussi les conditions d’octroi d’une LC pour ces publics. Si après trois ans, l’état de santé est « toujours durablement incompatible » avec une incarcération et que la personne « justifie d’une prise en charge adaptée à sa situation », une LC pourra lui être accordée « sans condition quant à la durée de la peine accomplie ». Mais toutes les difficultés identifiées ne sont pas réglées. En particulier, le dispositif exclut les personnes atteintes de troubles mentaux tels qu’elles font l’objet d’une hospitalisation sans leur consentement, ce qui en amenuise fortement la portée.

Pour les personnes atteintes de pathologies psychiatriques, les parlementaires ont néanmoins adopté le principe d’une diminution d’un tiers de la peine encourue en cas de discernement altéré au moment des faits (article 17). Mais avec possibilité d’y déroger (par décision spécialement motivée). Et des dispositions compensatoires : en cas d’opposition aux soins en prison, les personnes concernées pourront faire l’objet de retraits de crédits de réduction de peine et ne pourront bénéficier de réductions de peine supplémentaires. A leur libération, elles pourront se voir imposer pendant cinq à dix ans (selon la nature de l’infraction) une obligation de soins dont le non respect pourra être sanctionné de deux ans d’emprisonnement.

… mais des dispositifs de contrôle des sortants de prison exorbitants

Les parlementaires ont étendu, contre l’avis du Gouvernement, à tous les sortants de prison qui n’ont pas bénéficié d’un aménagement de peine la possibilité de se voir imposer une mesure de surveillance judiciaire à leur sortie (article 44). Ce dispositif était jusqu’alors réservé aux auteurs des infractions les plus graves. Sur le temps des réductions de peine accordées, ils pourront se voir imposer diverses obligations (signaler tout déplacement de plus de quinze jours, transmettre des informations sur leurs moyens de subsistance, résider dans un lieu déterminé, ne pas se livrer à certaines activités, ne pas fréquenter certaines personnes, etc.) au risque d’une réincarcération en cas de manquement. Les forces de l’ordre se sont par ailleurs vues attribuer des pouvoirs de contrôle jugés disproportionnés par le Gouvernement lui-même (16) pour vérifier le respect des obligations de ne pas fréquenter certaines personnes ou certains lieux. Tout sortant de prison pour une infraction passible d’au moins deux ans de prison pourra faire l’objet d’écoutes téléphoniques sur instruction du juge de l’application des peines en cas de « raison plausible de soupçonner » qu’il n’a pas respecté ces obligations et que ces

« Le contenu de la nouvelle contrainte pénale se voit principalement axé sur les obligations/interdictions et les mesures de contrôle »

écoutes sont « indispensables » pour en rapporter la preuve. S’il exécutait une peine pour évasion ou infraction contre les personnes passibles de trois ans, le sortant pourra même être soumis à une géolocalisation à son insu (article 34). Les parlementaires ont enfin confié aux états-majors de sécurité des Conseils départementaux de prévention de la délinquance, coprésidés par le préfet et le procureur de la République, le soin d’organiser les modalités « du contrôle en milieu ouvert » de sortants désignés par l’autorité judiciaire comme risquant de manquer à leurs obligations en raison de « leur personnalité, de leur situation matérielle, familiale et sociale » ou des « circonstances de la commission des faits » (article 36). Autant de dispositions qui risquent d’aboutir à une pression permanente et excessive sur certains ex-détenus, sur la base de seules présomptions, mettant à mal les efforts de réinsertion et générant davantage d’incidents à l’origine de réincarcérations. C’est ainsi que les pouvoirs publics n’ont pas osé tenir tête au populisme pénal alimenté autour de la réforme, voire sont véritablement tombés dans le piège du procès en laxisme qui leur était tendu. Ils confirment une certaine ignorance ou un refus de tenir compte des résultats de la recherche, en dépit du corpus documentaire réuni par la conférence de conférence de consensus.

Marie Crétenot

(1) Étude d’impact du projet de la loi relatif à la prévention de la récidive et à l’individualisation des peines, 7 octobre 2013.

(2) Cette durée ne pourra « excéder deux ans ni le maximum de la peine d’emprisonnement encourue ». L’emprisonnement pourra être mis à exécution par « le président du tribunal de grande instance ou un juge par lui désigné » (article 19).

(3) Conseil de l’Europe, Recommandation CM/REC(2010) du Comité des Ministres aux États Membres sur les règles européennes relatives à la probation, 20 janvier 2010.

(4) Dominique Raimbourg, rapporteur du projet de loi à l’Assemblée nationale, 3e séance du 5 juin 2014.(8) Assemblée nationale, 2e séance du 16 juillet 2014.

(5) Étude d’impact, op.cit.

(6) Rapport n° 641, fait au nom de la commission des lois, Sénat, 18 juin 2014.

(7) Règles européennes relative à la probation, op.cit.

(8) Assemblée nationale, 2e séance du 16 juillet 2014.

(9) James Bonta and all, « La surveillance dans la collectivité : un juste équilibre entre l’application de la loi et le traitement », Sécurité publique Canada, Recherche en bref, vol 13, n°5, septembre 2008.

(10) Rapport n°1974,fait au nom de la commission des lois,Assemblée nationale, 28 mai 2014.

(11) La distinction est toutefois maintenue pour les condamnés à perpétuité ou à une peine de 30 ans. Le temps d’épreuve est de 18 ans, ou 22 ans en cas de récidive.

(12) Norman Bishop in « Les systèmes de libération sous condition dans les États membres du Conseil de l’Europe », Champ pénal, vol I, 2004.

(13) Christiane Taubira, Sénat, séance du 24 juin 2014.

(14) Étude d’impact, op.cit.

(15) Fichier national des détenus, DAP/PMJ5.

(16) Assemblée nationale, 2e séance du 16 juillet 2014.


L’application de la réforme pénale, c’est quand?

Les dispositions de la loi du 15 août n’entrent pas toutes en application à la même date. Petit inventaire des entrées en vigueur.

. Suppression des peines plancher : 1er octobre 2014

. Suppression des révocations automatiques de sursis : 1er janvier 2015

. Suppression des régimes spécifiques pour les récidivistes (réductions de peine et LC) : 1er janv. 2015

. Dispositions sur l’altération du discernement pour trouble mental : 1er oct. 2014

. Contrainte pénale : 1er oct. 2014

. Renforcement des pouvoirs policiers dans le contrôle des obligations (+ géolocalisation et écoutes téléphoniques) : 1er oct. 2014

. Procédure de libération sous contrainte : 1er janv. 2015

. Création d’un suivi post-peine pour les sortants sans aménagement : 1er oct. 2014