Dans une lettre adressée à ses successeurs, l’ancien ministre de la Justice propose une analyse critique des politiques pénales menées pendant le quinquennat Hollande. L’initiative aurait pu être prometteuse. Mais il omet de mentionner sa responsabilité dans l’impulsion de celles-ci… Et d’admettre les conséquences néfastes de sa versatilité. En suggérant de construire toujours plus de prisons, il mène le ministère dans une impasse.
D’ordinaire, c’est l’administration qui assure, dans les coulisses du ministère, la passation. Avec la tradition du « dossier ministre », elle informe le nouvel arrivant des chantiers en cours et à mener. Jean-Jacques Urvoas, lui, n’a pas goûté à cet usage. Il a préféré dresser de son propre chef les priorités dans une lettre bilan-testament. L’ancien ministre veut ainsi « enjamber les élections » (1) et imposer sa marque. L’approche se veut apartisane, au-delà des clivages politiques. Urvoas se présente d’ailleurs « comme un jardinier », plantant « des graines pour que ses successeurs profitent des arbres et récoltent les fruits qui en seront issus » (2). C’est plutôt à un exercice d’équilibriste très bancal qu’il se livre : la seule perspective proposée est un grand écart intenable, entre recours réduit à l’emprisonnement et construction massive de prisons. Des injonctions totalement schizophréniques.
Dans la presse, Jean-Jacques Urvoas a alors le ton d’un ministre sortant qui, débarrassé du poids des réformes à mener, retrouve du courage politique et s’autorise à porter un regard critique sur la politique pénale. Celui qui avait commencé sa prise de fonction en clamant « l’incarcération est un outil utile » (3) la termine ainsi en exhortant le nouveau gouvernement « à sortir le pays de sa culture du cachot » (4). « Dans notre inconscient, la peine doit faire mal et donc doit passer par la prison » (5) fustige-t-il. Pour expliquer plus loin que la seule politique d’avenir qui compte « est celle qui nous fera rompre avec [cette] vision afflictive » (6). Urvoas retrouve comme par magie son costume d’ancien député, celui avec lequel il condamnait le tout carcéral. Et en appelle au changement de paradigme.
Une critique de la frénésie sécuritaire
Dans sa lettre, il blâme « les surenchères médiatiques et politiques », « la frénésie qui consiste à durcir toujours plus les peines » et aboutit à l’incohérence de l’échelle des peines. Sous son ministère, la machine répressive s’est pourtant emballée : pas moins de trois lois anti-terroristes ont été adoptées, de multiples infractions passibles de prison ont été créées (7) et les peines encourues en cas d’outrages et rébellion ont été doublées. Le tout dans un contexte de forte contestation sociale de l’impunité des forces de l’ordre auteures de violences et provocations. Mais l’ancien ministre invite désormais à « une profonde révision du droit des peines », pour « briser le systématisme de l’emprisonnement ». Ainsi, il promeut « d’autres peines principales délictuelles » que la prison, qui ne doit plus être la seule référence. Et suggère de faire de la probation (suivi individualisé et pluridisciplinaire des personnes en milieu libre) la peine maximale pour certains délits. Jean-Jacques Urvoas insiste sur l’urgence à valoriser ces mesures, « qui vise[nt] à lutter efficacement contre la récidive, contrairement aux courtes peines [de prison] ».
Sous son ministère, la machine répressive s’est pourtant emballée.
Dans sa lettre, l’ex-garde des Sceaux promeut aussi les aménagements de peine, alors qu’il ne les a évoqués dans aucune circulaire de politique pénale. Il explique que ces dispositifs (qui permettent d’exécuter une peine d’emprisonnement sous des modes alternatifs (8)) devraient être « systématiquement recherchés » dès le stade du jugement – et préconise qu’à cette fin, les effectifs des services pénitentiaires d’insertion et de probation (SPIP) soient renforcés (et même doublés). Pourtant, il y a quelques mois encore, Jean-Jacques Urvoas réfutait le fait que le sous-dimensionnement de ces services soit un obstacle au prononcé d’alternatives. Il s’en était même pris à des chercheurs par voie de presse : ces derniers avaient osé dire que l’allocation de moyens supplémentaires à ces services serait plus judicieuse que la construction de nouvelles places de prison. Sur le départ, le ton est différent. Il admet que les SPIP sont en « effectifs insuffisants », que « leur mission auprès des personnes détenues en milieu fermé absorbe une grande partie de leur temps ». Et ajoute : il faut arrêter « d’empiler les mecs en cellule » (9), développer les alternatives et « accroître considérablement l’offre d’activité, de formation, d’enseignement et de travail aux personnes détenues ». Bref, en fin d’exercice, l’ancien ministre retrouve les orientations du Conseil de l’Europe. Mais aussi celles de la conférence de consensus sur la prévention de la récidive (de février 2013) ou de la commission Cotte (de février 2015), chargée de réfléchir à une refonte du droit des peines. Des recommandations que les deux gouvernements Valls ont passablement ignorées.
Toujours plus de prisons
De loin, ces prises de position pourraient ressembler à un désaveu tardif mais salutaire de la politique conduite sous le quinquennat Hollande – un mea culpa qui ne pourrait que réjouir les professionnels et observateurs extérieurs, témoins au quotidien des désastres de la fuite en avant carcérale. Mais la lucidité de l’ancien garde des Sceaux a des limites, et pour lui, se dédire entièrement n’est pas une option. Incapable d’aller au bout de la démarche, il émet une autre suggestion, complètement contradictoire : inscrire rapidement, dans le marbre d’une loi de programmation, la poursuite « d’un plan de construction [de prisons] sans précédent » : 33 établissements, dont 32 maisons d’arrêt pour les prévenus et les courtes peines. Soit 15 300 places, avec en ligne de mire la progression du taux de détention.
Or, c’est la seule proposition que semble avoir retenue l’éphémère nouveau locataire de la place Vendôme. François Bayrou a été peu prolixe sur la politique pénale et la situation carcérale, mais il a profité de la passation de pouvoirs pour assurer à son prédécesseur qu’une loi de programmation pour la justice, définissant les orientations budgétaires du quinquennat, lui paraissait une « ardente obligation » (10). Sauf changement de braquet de la nouvelle garde des Sceaux, ces annonces, associées à la volonté affichée d’Emmanuel Macron de poursuivre ce qu’il considère comme « les bonnes décisions de Jean-Jacques Urvoas » (11) – un vaste chantier de construction entre autres – ne laissent pas entrevoir un avenir prometteur. Sans compter la velléité du Président de revenir sur les aménagements de peines avant l’incarcération. « Toute personne condamnée à une peine de prison ferme devra être effectivement incarcérée » (12) avait-il déclaré pendant la campagne.
Les rapports, les recommandations peuvent s’empiler ; au pouvoir, les responsables politiques refusent de regarder la réalité en face.
Début d’un nouveau quinquennat et toujours le même aveuglement. Les rapports, les recommandations peuvent s’empiler ; au pouvoir, les responsables politiques refusent de regarder la réalité en face : « loin de protéger la société, l’inflation carcérale la fragilise » ; « plus de châtiment c’est plus d’insécurité » rappelle l’anthropologue et sociologue Didier Fassin (13). La prison, symbole de l’approche punitive, n’est pas un remède efficace contre la délinquance. Rien d’étonnant à cela, puisqu’elle entraîne une « une désocialisation professionnelle et familiale en même temps qu’une possible resocialisation dans des milieux délinquants ou criminels » (14). L’expérience et la recherche ont pourtant montré que le meilleur moyen de favoriser la sortie de la délinquance est de travailler en milieu libre sur les facteurs (sociaux, économiques, sanitaires…) favorisant le passage à l’acte.
Prétendre résoudre la surpopulation carcérale par l’extension du parc immobilier pénitentiaire et construire plus de prisons au nom de la dignité des détenus, relève, par ailleurs, d’une hypocrisie totale… Ou d’une obstination coupable. Car répondre au sur-encombrement autrement que par le développement des alternatives, des aménagements de peine et une réforme pénale, c’est dénier le phénomène de sur-incarcération de ces dernières années : le nombre de personnes détenues a flambé, sans évolution similaire de la délinquance. C’est surtout admettre que des conditions de détention déplorables (constitutives d’un traitement inhumain et dégradant) puissent perdurer pendant de longues années – au moins dix ans, le temps de l’achèvement des constructions. Ce serait aussi méconnaître le mécanisme d’appel d’air, bien connu : plus de prisons poussent à toujours plus d’incarcérations.
Une équation impossible
Assurer pouvoir mener un programme de construction d’une telle ampleur tout en développant le milieu ouvert est par ailleurs un mensonge éhonté : c’est faire fi du poids des dépenses publiques. Car un tel programme implique « un effort budgétaire considérable » (15), comme l’a soulevé la commission du Livre blanc sur l’immobilier pénitentiaire. Entre les dépenses liées à l’acquisition foncière et la construction des bâtis, le recrutement de personnels supplémentaires (16) et les frais de fonctionnement, ces nouveaux établissements alourdiraient de 1,4 milliards les charges sur le quinquennat. Et laisseraient une ardoise de 3,8 milliards au prochain, alors que le ministère de la Justice a d’ores et déjà une dette de 6,3 milliards à supporter au titre de constructions passées. Dans dix ans, le budget de l’administration pénitentiaire devra en outre être augmenté d’un quart pour faire face aux différents coûts d’exploitation de ces nouvelles prisons. Tout cela sans prendre en compte les nouveaux besoins en personnels au sein des tribunaux, nécessaires pour accompagner cet accroissement du parc. Des effectifs importants, qui pèseront sur le budget d’une justice pourtant déjà décrite « en voie de clochardisation » (17) par l’ancien garde des Sceaux.
Ces nouveaux établissements alourdiraient de 1,4 milliards les charges sur le quinquennat. Et laisseraient une ardoise de 3,8 milliards au prochain.
Comment imaginer, dans ce cadre, que des sommes importantes seront débloquées pour ne serait-ce que doubler le nombre de conseillers d’insertion et de probation ? Comment croire que des fonds adéquats seront alloués pour mettre un terme à l’oisiveté subie en prison et rénover les établissements vétustes, alors que ces secteurs ont toujours été les parents pauvres du budget ?
Le nouveau gouvernement devrait plutôt prendre exemple sur le voisin allemand, qui a diminué sa population carcérale de 23 % ces treize dernières années. Et ce en limitant la détention provisoire, en misant sur les alternatives et la diminution de la durée des peines prononcées (18). Ou sur les Suédois, qui ont un taux de détention inférieur de quarante points à celui de la France – sans explosion de la délinquance. Et qui ont reconnu depuis bien longtemps que « les prisons sont un moyen onéreux de rendre des délinquants plus délinquants encore » (19).
Par Marie Crétenot
(1) Le Monde, 20 septembre 2016.
(2) J.-J. Urvoas, « Lettre du garde des Sceaux à un futur ministre de la Justice. Partageons une ambition pour la justice », Dalloz, 18 avril 2017.
(3) Le Parisien, 4 février 2016.
(4) Public Sénat, 4 avril 2017.
(5) Le Point, 18 mai 2017.
(6) J-J. Urvoas, Pour une politique pénitentiaire ambitieuse, 4 avril 2017.
(7) Comme par exemple le simple fait de signaler la présence d’un contrôleur dans les transports.
(8) Une semi-liberté, un placement sous surveillance électronique ou dans une structure de réinsertion sociale.
(9) Le Point, op.cit.
(10) Cérémonie de passation de pouvoirs, 18 mai 2017.
(11) Le Figaro, 16 février 2017.
(12) Site de campagne, 2 mars 2017.
(13) Le Monde, 4 avril 2017.
(14) Ibid.
(15) Livre Blanc sur l’immobilier pénitentiaire, 4 avril 2017.
(16) D’après le livre Blanc sur l’immobilier pénitentiaire, le recrutement de 13 270 agents supplémentaires (tous personnels confondus) serait nécessaire pour assurer le fonctionnement des nouvelles prisons, ce qui aboutirait à une augmentation de 35 % des crédits de rémunération.
(17) JDD, 7 mai 2017.
(18) Éléments statistiques relatifs à la diminution de la population carcérale en Allemagne, Livre blanc sur l’immobilier pénitentiaire, Annexes.
(19) Norman Bishop, fondateur du département recherche et développement de l’administration pénitentiaire suédoise, Dedans-Dehors n°93, octobre 2016.
